Coparticipación federal: vaivenes, ganadores y perdedores del reparto de fondos en los últimos 30 años

La discusión por la coparticipación federal siempre da tela para cortar. Los cambios reglamentarios durante los últimos 30 años han generado desacuerdos, discusiones e inconformidades de las diferentes provincias, que por diversas vías formalizaron reclamos a la Nación. Por eso, resulta interesante analizar quiénes fueron los grandes ganadores y los perdedores en el reparto de recursos en las tres décadas pasadas.

Un estudio del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (Iaraf) intenta resumir lo ocurrido durante ese período, cuantificando tanto la distribución primaria como la secundaria efectiva, más allá de todas las normativas existentes en materia de coparticipación federal de impuestos.

El trabajo incorpora un aspecto importante a la discusión sobre la distribución. “Dado que tanto a la provincia de Buenos Aires como a CABA se le han dado compensaciones relacionadas con cambios en la distribución automática de recursos durante los últimos años, se considera esencial incorporar esos recursos no automáticos en el cálculo de los coeficientes efectivos, tanto primarios como secundarios. Un ejemplo permite aclarar este punto”, dice un pasaje.

“La reducción que tuvo el coeficiente de CABA a fines de 2020 tuvo de manera paralela la determinación del envío de fondos no automáticos a la jurisdicción. Estos fondos deben ser considerados en el análisis. De lo contrario, se estaría subestimando la participación de las provincias y de CABA en la recaudación y, obviamente, la participación de CABA en la distribución secundaria”, completaron desde Iaraf.

El sistema de coparticipación de impuestos vigente está fundado en la Ley 23.548 del año 1988 con sus leyes modificatorias y complementarias, permanentemente sujetas a debate en tanto que no se apoyan en bases objetivas para establecer el reparto de recursos, a la vez que por mandato constitucional de la reforma de 1994 deberían haber sido reemplazadas en 1996 por un nuevo arreglo institucional.

Para el Iaraf, una particularidad que va al corazón del debate de la distribución es el caso de CABA, que aunque es considerada integrante del conjunto, obtiene su porcentaje de coparticipación de la participación legal del Tesoro Nacional, de manera que todo lo que ocurra legalmente con CABA (como por ejemplo el incremento actual de su coeficiente del 1,4% al 2,95% establecido por la Corte Suprema a partir de 2023) afecta tanto a la distribución primaria como a la secundaria efectivas.

Para analizar lo ocurrido en los últimos 30 años, el Iaraf recordó que inicialmente, la Ley 23.548 fijaba que el total de los recursos coparticipables se repartiera en un 42,34% para Nación, un 56,66% para provincias y un 1% para un Fondo de Aporte del Tesoro Nacional (ATN) cuyo destino era atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales. Pero en el camino se introdujeron muchos cambios, como las detracciones previas a la distribución primaria o sobre la masa coparticipable con destino a un determinado sector, también denominado “pre-coparticipación”.

Puntualmente se estableció que el gobierno nacional quedaba autorizado a retener un 15% más una suma fija de 43,5 millones de pesos mensuales de la masa coparticipable con la finalidad de financiar el Sistema de Previsión o jubilatorio y otros gastos operativos. Luego se elevó el porcentaje asignado a Tierra del Fuego de 0,388% a 0,70%, modificando los coeficientes legales definitivos del régimen de coparticipación. Más adelante, y en el contexto de la crisis de 2002, se sancionó el “Acuerdo Nación–Provincias sobre Relación Financiera y Bases para un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos”.

Como se observa en el gráfico, después de una fuerte caída durante la crisis de 2002, entre 2003 y 2015 se produjo una estabilización de la participación de las Provincias y CABA sobre los impuestos recaudados a nivel nacional en alrededor de un 40%, muy por debajo de la participación que los distritos subnacionales habían tenido en la década del noventa, cuando -por caso- el entonces gobernador de Santa Cruz, Néstor Kirchner ensalzaba al presidente Carlos Menem como el presidente argentino que desde Perón más había hecho por la Patagonia. Aquella provincia también fue privilegiada con un arreglo especial por “regalías mal liquidadas” a cambio del voto kirchnerista a favor de la privatización de YPF, y con ingentes fondos de ayuda nacionales, muy por encima de la dimensión del problema, debido a los daños que en 1992 provocó la erupción del volcán Hudson, del lado chileno.

A partir de 2016, sin embargo, la porción del conjunto de las provincias en el reparto de fondos volvió a mejorar. Primero, el Gobierno nacional decidió restituir la pre-coparticipación a las provincias (a Santa Fe, San Luis y Córdoba, al dejarles de hacer la detracción a finales del 2015), en un monto de 20% por año, llegando a la devolución completa de los 15 puntos en 2020. Segundo, a través del Decreto 195/2016 se le aumentó el coeficiente a CABA desde el 1,4% establecido en 2003 al 3,75%, “en aras de asegurar el desenvolvimiento fiscal y patrimonial que permita continuar consolidando la organización y funcionamiento institucional”, que luego del Consenso Fiscal, en 2018 se redujo a 3,5 por ciento.

Más adelante, en 2018, fruto del “consenso fiscal”, la masa coparticipable bruta se vio acrecentada, en parte al incorporar los fondos provenientes de la suspensión de detracciones específicas de Ganancias para Anses. Además, estableció un sistema de compensación para evitar que las provincias (excepto Buenos Aires) vean modificada su situación respecto a 2017.

Esto llevó a que en 2019 y 2020 la participación del Consolidado Provincias + CABA en la recaudación tributaria nacional oscilara en torno del 50%, la más alta proporción en casi 30 años y diez puntos por encima de lo que había sido en los tres primeros gobiernos kirchneristas.

Por último, a fines del año 2020, la Ciudad autónoma de Buenos Aires tuvo un cambio en el coeficiente primario de distribución de recursos nacionales, que, en efecto, fue una baja desde el 3,5% al 1,4%. A fines del 2022, la Corte Suprema de Justicia dictó una medida cautelar que ordena entregarle a CABA el 2,95% de la masa de fondos coparticipables y a la vez retirarle los fondos que obtenía a través de la cuenta Obligaciones del Tesoro para financiar el gasto de la fuerza de seguridad.

En ese contexto, si se analiza la evolución del coeficiente de participación de cada jurisdicción en la distribución primaria de los últimos 30 años, se encuentra que solo diez lograron crecer en los últimos años. CABA fue la que presentó el mayor crecimiento, seguida en el ranking por las provincias de Chaco, Tierra del Fuego, Santa Fe y Córdoba, en tanto los restantes distritos tuvieron pérdidas relativas de variable cuantía.

Teniendo definida la evolución de los recursos automáticos, el Iaraf profundizó el análisis de la distribución entre provincias y CABA, es decir en la distribución secundaria.

En ese caso, resalta la participación de la provincia de Buenos Aires por su evolución variable. En los tres años posteriores a la implementación del Fondo del Conurbano Bonaerense en 1992, su coeficiente secundario efectivo (es decir la participación efectivamente recibida del total enviado automáticamente a provincias y CABA) se acercó al 25%.

“Con el tope de $650 millones establecido para dicho fondo en 1996, la participación se estabilizó apenas por debajo del 24% hasta 2002. La falta de actualización de este tope en una economía inflacionaria como lo fue la de los años siguientes, llevó a la participación secundaria de la provincia a caer año tras año hasta llegar al mínimo histórico en 2016 (18%)”, precisaron desde el organismo.

CABA, por su parte, incrementó fuertemente su participación secundaria en 2016, tras la modificación a través del Decreto 194/2016 de su coeficiente primario, que pasó de 1,4% a 3,75% (que retrocedió a 3,5% con el Consenso Fiscal de 2018) y en 2021, CABA perdió 2,3 puntos de su participación secundaria con la caída, otra vez, al 1,4 por ciento. En cierto modo, se podría decir que Buenos Aires y CABA fueron ganadoras del reparto durante los últimos ocho años, recuperación que hizo que disminuyera la participación secundaria de las demás provincias.

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