El tamaño del Estado: cuáles fueron los gobiernos más gastadores de los últimos 40 años

Recurrentemente gran parte de los economistas explican las repetidas crisis de la Argentina por el descontrol del gasto público que lleva primero a recurrir para financiarlo al aumento de los impuestos tradicionales a través de suba de las alícuotas, como en los casos del IVA (empezó en 13% fue a 15%, 18% y 21% -siempre con carácter de emergencia, como en el caso de Ganancias, Bienes Personales y Cheque, entre otros-); luego a la inflación para apropiarse de los recursos de quienes dependen de ingresos fijos o se ajustan con rezago, como ocurre con los asalariados, la movilidad jubilatoria, y las asignaciones familiares de carácter también de “emergencia”, y finalmente, cuando lo anterior se agota, a la legislación e imposición de nuevos gravámenes, sobre las exportaciones, la riqueza, la compra de dólares, entre otros.

Sin embargo, no siempre las crisis surgieron de grandes desvíos en el tamaño del Estado, medido por la relación entre el gasto total y el PBI generado por el conjunto de la economía, sino en la pérdida de confianza en las políticas económicas de gobiernos poco proclives a seducir a la inversión para el crecimiento del país, tanto de propios como de extraños, porque muchas veces imponer restricciones al movimiento de capitales del resto del mundo, también lleva a generar sospechas que algo similar ocurrirá con los recursos de los residentes, como finalmente ocurre a través de los controles de precios y el aumento de la presión tributaria.

Justamente, un análisis de la serie de tiempo del Ministerio de Economía (Dirección de Análisis de Política Fiscal y de Ingresos - Secretaría de Política Económica en base a Secretaría de Hacienda, Cuentas de Inversión y presupuestos e Indec) del tamaño del Estado medido por la magnitud del gasto público respecto del PBI generado por el conjunto de residentes, desde 1980 a 2017, y continuada según la ejecución presupuestaria en los 4 años siguientes permitió detectar oscilaciones hacia arriba y abajo, según la coyuntura, entre 26% y 33%, con mínimos en 1983, en coincidencia con la recuperación de la democracia y luego de los desajustes con efectos inerciales de la crisis provocada por la Guerra de Malvinas; y se repite en 2002-2004, tras el derrumbe de la convertibilidad y la caída a fines de 2001 del gobierno de Fernando de la Rúa.

Un estudio previo de Ieral de 1986 para el período 1913-1961, había detectado que el primer pico máximo del gasto público consolidado fue del 45% del PBI, en 1948, según publica en un análisis de largo plazo el economista Alberto Porto, en mayo de 2020, en un documento de trabajo del Cefip – Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional de La Plata.

Luego de regularizada la economía, con el primer canje de deuda en 2005, se advierte desde 2007, sobre el cierre de la presidencia de Néstor Kirchner, sendos aumentos de poco más de dos puntos del PBI en el gasto del sector público de la Nación, de 14,5% a 16,9%; y a nivel del agregado de las 23 provincias más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de 12,5% a 12,9% del PBI nacional. Mientras que el conjunto de los Estados municipales se mantuvo con oscilaciones entre 2,2% y 2,7% del PBI.

Ese proceso de creciente expansión del gasto agregado se intensificó bajo las dos presidencias de Cristina Fernández de Kirchner, en la primera a un ritmo más acelerado en Nación (7,1% real anual acumulativo), que en provincias y municipios que lo hicieron a tasas de 3,4% real interanual, también acumulativo; y en la segunda atenuada a 4% anual en el primer caso y virtualmente se sostuvo en el resto de las jurisdicciones.

Al parecer, fue utilizado para ganar poder político y expansión territorial, hasta que se agotó, y comenzó a generar más costos que beneficios y terminaron con el cambio de signo político a fines de 2015. Así, sobre un nivel piso de 26,6% del PBI que el gasto público consolidado había exhibido a fines de 2004, subió en 11 años en casi 20 puntos porcentuales, de los cuales 12,7 se originaron en la Nación; 5,8 pp en las provincias más CABA y 1,2 pp en el total de los municipios.

El gobierno de Cambiemos no pudo evitar la inercia ascendente en el primer año de gestión, por la acumulación de compromisos impagos y de otros comprometidos no registrados, en particular de carácter financiero, como la venta de dólares a futuro a precios de liquidación, principalmente y el arrastre del default parcial de la deuda pública con bonistas que no habían aceptado los canjes de 2005 y 2010.

Pero desde 2017, la concurrencia de la recuperación del nivel de actividad y el recorte de los subsidios económicos posibilitaron reducir el tamaño del Estado en 3,3 puntos porcentuales del PBI. La baja se distribuyó entre 2 PP la Nación; 0,9 pp provincias y 0,4 pp municipios.

La irrupción de la pandemia de Covid-19 y el regreso de la política de subsidios como ancla de la inflación, pese al probado fracaso en la historia económica mundial en general y de la Argentina en particular, fueron factores determinantes de una nueva escalada del gasto público, a partir del inicio de la presidencia del Frente de Todos.

Por grandes áreas, el desagregado de las series históricas de Economía, los segmentos que más ganaron participación en el gasto público a nivel de Nación (Administración Central), principalmente desde 2007, fue el previsional, por la repetición de moratorias y planes de facilidades de afiliación a quienes no habían completado o hecho aportes al Sistema Integrado Previsional Argentino: saltó de casi 6% del PBI a más de 12%; seguido por los subsidios económicos, principalmente a la energía y combustibles, de 1% a 3% del PBI; y el “funcionamiento del Estado”, de 5% a 7% del PBI.

A nivel agregado de las provincias más CABA sobresalió en dicho período el crecimiento de la incidencia del funcionamiento del Estado con 1,4% del PBI, de 2,5% a 3,9%; seguido con alzas de 0,9% del PBI las partidas para Defensa y Seguridad (de 1% a 1,9% del PBI) y Previsión Social (de 1,4% a 2,3% del PBI), y, con 0,8 puntos porcentuales del PBI Educación Básica, de 2,8% a 3,6% del producto bruto interno.

Y en el caso de la suma de los municipios los desvíos más notables se localizaron en el Gasto Social 0,5% del PBI (de 1,8% a 2,3% del PBI) y Administración General 0,2% del PBI (de 0,7% a 0,9% del producto).

Transferencias de compromisos nacionales al interior

Un cambió sustancial en la composición del gasto público por jurisdicción tuvo lugar en los 90, con el régimen de estabilización de precios que provocó la convertibilidad fija entre el peso y el dólar, y la transferencia de cargos que estaban en manos de la Nación a las provincias, principalmente, como fue el caso del sistema de la gestión de la educación, y el efecto de las privatizaciones. Así, de registrar la Administración Central un pico de casi 68% del total en plena hiperinflación de 1989, se redujo a poco más de 62% en 1990, y cae a 51% en los dos últimos años del menemismo y se mantuvo en ese rango con el gobierno de la Alianza.

Semejante recorte de la participación de la Nación en el gasto total tuvo como contrapartida un salto de 12 puntos porcentuales del tamaño del gasto provincial, pese a no contar con recursos propios suficientes para afrontar ese incremento de las erogaciones; y de 5 pp en el conjunto de los municipios.

Una transferencia de gastos menor tuvo lugar durante el gobierno de Cambiemos, cuando se concreta el traspaso de parte de la estructura de la Policía Federal a la jurisdicción de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, significó menos de un punto porcentual del PBI.

Más empleo estatal

En los tres ámbitos, aparece, con la llegada del nuevo siglo, una aceleración en el ritmo de crecimiento del empleo estatal, a mayor ritmo que en el conjunto del sector privado: pasó de 2,2 millones de personas en el agregado en 2000, a 2,9 millones en 2010 y 3,7 millones en la actualidad.

Actualmente, la torta presupuestaria agregada se compone de 55,6% de la Administración Central; 37% el agregado de las 24 grandes jurisdicciones y 7,4% las subdivisiones de tercer orden.

El exceso de gasto público en 2021, en términos de PBI, respecto del promedio de los 27 años, de 1980 a 2007, cuando las oscilaciones respondieron preponderantemente a fenómenos coyunturales, es del orden de 14% del PBI. Se desagrega en poco más de 7 pp del PBI en el aumento de participación de la Nación; casi 6 pp de provincias más CABA y 1,2 PP de los municipios.

De ahí que una política de disminución del peso del peso del Estado en la economía, tanto para reducir el déficit fiscal, como también la presión tributaria que en los tres órdenes de gobierno obstaculiza el crecimiento de la economía en su conjunto, deberá poner el foco no sólo en la Administración Central, como usualmente recomiendan los técnicos del Fondo Monetario Internacional, más allá del recorte de los subsidios económicos que insumen hasta 3% del PBI, sino también en las gobernaciones provinciales -incluida CABA- e intendencias.

SEGUIR LEYENDO: