Tres siglos de industria argentina: los vaivenes de la evolución histórica y los desafíos que enfrenta el país de cara al futuro

“La industria argentina en su tercer siglo. Una historia multidisciplinar (1810-2020)”. Ese es el título del libro que acaba de publicar el Ministerio de Desarrollo Productivo de la Nación, prologado por el ministro Matías Kulfas y con la coordinación del historiador Marcelo Rougier, que contó con la participación de otros 12 historiadores y economistas, y que Infobae resume en exclusiva.

“El propósito es presentar una historia integral de la industria argentina, desde sus orígenes, una historia bastante fragmentada. A la vez, la idea es poner en discusión toda esa trayectoria para estudiar las dinámicas más actuales que deriven en políticas públicas de apoyo a este sector clave en la lógica del desarrollo económico. Armamos un equipo multidisciplinario, con sociólogos, economistas e historiadores, para cada uno de los períodos de análisis. Tuvimos en cuenta la evolución macro más general de la industria; una dimensión social, que mira a los empresarios y los trabajadores, y sus demandas frente al Estado; una visión micro, enfocada a las empresas y las estrategias empresariales; y otra visión más política, donde se midieron las políticas públicas y las ideas económicas para favorecer al sector industrial. Es una mirada original respecto a la literatura existente sobre el tema”, aseguró Rougier en diálogo con Infobae.

El prólogo, titulado “¿Por qué la industria es clave para el desarrollo argentino?”, estuvo a cargo de Kulfas.

“La industria argentina posee una rica historia cuyos orígenes se remontan a la fundación de nuestra república. En esa larga trayectoria, la industria argentina pudo mostrar enormes logros y también limitaciones vinculadas a las oscilaciones de los ciclos económicos y de las políticas macroeconómicas y de desarrollo productivo”, detalló el ministro.

“En los últimos años volvió al debate público en nuestro país una pregunta repetida en varios momentos de la historia: ¿necesitamos una industria nacional? Al respecto se ha señalado que hablar de industria es un asunto de un pasado lejano. Durante cierto tiempo, el crecimiento del sector terciario, fenómeno experimentado a nivel mundial, llevó a postular el fin de la era industrial. De allí surgieron nuevas prescripciones de política, muy difundidas en América Latina, según las cuales la mejor política industrial era no tener ninguna política industrial”, explicó Kulfas.

“La política industrial del siglo veintiuno es mucho más federal, innovativa y exportadora que la del pasado. Incorpora también nuevos desafíos, como la agenda de género, para corregir el alto grado de masculinización de la industria (75% de sus trabajadores son varones y solo el 11% de quienes dirigen las empresas industriales son mujeres, cifra que se reduce al 5% en las grandes industrias) y las brechas salariales, las más altas de toda la economía (26% contra 14% en el promedio de la economía en lo que concierne al salario horario)”, agregó el ministro.

Estos son los capítulos de la obra y sus autores:

1 - Las actividades artesanales y las primeras manifestaciones industriales (1810-1869), Camilo Mason y Diego Rozengardt

2 - El despliegue de la industria (1870-1929), Ludmila Scheinkman y Juan Odisio

3 - El avance de la sustitución de importaciones (1930-1952), Leandro Sowter y Camilo Mason

4 - La industrialización dirigida por el Estado (1953-1975), Juan Odisio y Marcelo Rougier

5 - Desindustrialización y reestructuración regresiva en el largo ciclo neoliberal (1976-2001), Martín Schorr

6 - Crecimiento y reindustrialización acotada (2002-2015), Federico Ghibaudo y Mario Raccanello

7 - Del retorno de la desindustrialización al coronavirus (2016-2020), Daniel Schteingart y Andrés Tavosnanska

8 - Las instituciones estatales y la industria en perspectiva histórica, Omar Bascur y Ramiro Coviello

9 - Estadísticas industriales en el largo plazo, Andrés Salles

El último tramo

A continuación, fragmentos del capítulo “Del retorno de la desindustrialización al coronavirus (2016-2020)”, a cargo de Schteingart y Tavosnanska.

Un balance del período 2016-2020

Desde los años setenta, la industria argentina ha oscilado entre ciclos de expansión (siendo el más destacable el de los primeros años de la posconvertibilidad) y otros de repliegue y destrucción de capacidades productivas. La evidencia muestra una muy clara nueva fase de desindustrialización en el país entre 2016 y 2019. Si bien la producción fabril argentina había empezado a caer en 2011, el empleo, el salario real y la cantidad de firmas se habían mantenido relativamente estables en los cuatro años que precedieron al gobierno de Cambiemos. A partir de fines de 2015, la industria retrocedió tanto en las cantidades producidas, como en su demografía empresarial y en la cantidad de puestos de trabajo de calidad. Sobre ese escenario, llegó la pandemia del COVID-19; si bien al principio tuvo un profundo impacto en la producción manufacturera, la industria experimentó una rápida recuperación que hizo que entrando en 2021 se ubicara ya en niveles incluso superiores a los de la prepandemia.

La experiencia de Cambiemos mostró claras similitudes con los planes económicos de la última dictadura militar y de los años noventa. En las tres experiencias, los gobiernos procuraron “abrirse al mundo” y consideraron que la industria no tenía un rol particularmente estratégico en el desarrollo nacional. La apertura al exterior supuso en los tres casos un incremento de las importaciones, financiado por la cuenta capital (con endeudamiento en los tres casos y, en el de los noventa, también con ingreso de capitales producto de las privatizaciones de empresas públicas). Si bien en los tres casos las exportaciones crecieron, lo hicieron a un ritmo mucho más lento que las importaciones. El déficit comercial (y, por tanto, el de cuenta corriente) se multiplicó y se volvió macroeconómicamente insostenible. En los tres episodios, el final fue el mismo: una abrupta devaluación (1982, 2002, 2018-2019), que atizó la inflación, cambió la estructura de precios relativos y deprimió la demanda interna por la caída del salario real. La industria salió debilitada de las tres experiencias: en la fase alcista del ciclo (es decir, cuando hubo financiamiento externo), el PBI industrial se expandió casi siempre por debajo del PBI general. En la fase recesiva, la industria cayó más que el PBI general, tanto en producción como en capacidades productivas y empleo. De esta manera, el producto industrial fue perdiendo relevancia dentro de la economía en las últimas décadas.

Las políticas productivas del gobierno de Cambiemos tuvieron como eje principal la desregulación y apuntaron a modificar los precios relativos, bajo la premisa de que “poner correctamente los precios” permitiría generar las condiciones para que el sector privado desarrolle el país. La apertura comercial y la reducción de subsidios fueron los principales instrumentos de dicho eje. La apertura fue pensada como una herramienta que permitiría incrementar exportaciones (vía apertura de mercados y a través de la baja de costos de insumos importados) y, a su vez, la mayor competencia en el segmento transable permitiría reasignar recursos hacia los sectores más dinámicos de la economía. Este enfoque en la política de precios relativos fue complementado con una mayor desregulación en los flujos con el resto del mundo (tanto a partir de la baja de retenciones, de la eliminación de los cupos de exportación o del restablecimiento de la remisión de utilidades de las empresas multinacionales) y con algunas políticas claramente demandadas por gran parte del empresariado para incrementar la rentabilidad (como la baja de cargas patronales en la reforma tributaria de 2017 y la revisión de ciertos convenios colectivos de trabajo). Así, se creyó que la mayor libertad para definir la política de precios e inversiones y la baja de los costos laborales –junto con la “confianza” que crearía el gobierno– incentivarían la inversión privada, la producción y las exportaciones.

Por otro lado, ya no se consideró prioritario el incremento del gasto en I+D vía las instituciones de ciencia y tecnología, la disponibilidad de crédito productivo barato, la utilización del poder de compra del Estado, ni la expansión de las empresas estatales dedicadas a la producción industrial (FADEA, Tandanor, INVAP, Fabricaciones Militares o YPF).

Los resultados estuvieron lejos de las expectativas oficiales. Los sectores que el Plan Productivo llamaba “sensibles” y “latentes” (generalmente los intensivos en mano de obra y los ligados al complejo metalmecánico), se redujeron a un ritmo sensiblemente mayor al pronosticado. Incluso los rubros “competitivos”, llamados a liderar el proceso y convertir al país en el “supermercado del mundo”, se vieron obligados a reducir la producción y el empleo. El dinamismo esperado se focalizó en unos pocos rubros industriales específicos, como el de carne vacuna y molienda de trigo, sin peso suficiente para compensar al resto.

Consideraciones finales

El desafío que enfrenta el país, en términos socioeconómicos, como específicamente en lo atinente al desarrollo productivo, es enorme. La crisis productiva lleva ya una década y ha generado un profundo deterioro en las capacidades productivas y tecnológicas nacionales. Revertir este proceso requerirá tanto construir un entorno macroeconómico estable como un nuevo sistema de promoción industrial que genere los incentivos para incrementar la inversión y las exportaciones.

Es en este marco que, en octubre de 2020, el Ministerio de Desarrollo Productivo publicó el documento Hacia una mirada compartida del desarrollo productivo, en el cual se postulan los principales ejes rectores de la política productiva en curso y, fundamentalmente, de la pospandemia. Dentro de dicho documento, es posible identificar seis dimensiones fundamentales que el desarrollo productivo del porvenir debiera incorporar: divisas, empleo, innovación, desarrollo federal, género y medioambiente. Uno de los principales desafíos que se destaca en el documento es la necesidad imperiosa de que Argentina promueva las exportaciones. El dinamismo de las exportaciones, en conjunto con la reducción de la fuga de capitales construyendo una moneda nacional que pueda ser utilizada como vehículo de ahorro, es una condición necesaria para romper el estancamiento del país y viabilizar la mejora de las condiciones de vida de sus trabajadoras y trabajadores. Priorizar las exportaciones implica tanto definir incentivos fiscales adecuados como tener políticas activas para abrir mercados y generar nuevos sectores productivos con potencial exportador. La reducción de derechos de exportación a las manufacturas de mayor elaboración, a los servicios basados en el conocimiento, a las economías regionales y a las exportaciones automotrices incrementales -implementadas entre fines de 2020 y principios de 2021- son medidas basadas en la premisa de la necesidad de exportar más, al igual que la suba de reintegros a las exportaciones industriales de mayor valor agregado. También van en esa dirección iniciativas ya impulsadas como la capacitación y asistencia técnica para que las pymes puedan salir a exportar y la flexibilización de los controles cambiarios para aquellas empresas que presenten grandes proyectos de inversión destinados a la exportación.

En segundo lugar, la gestión actual considera que las políticas productivas deben estimular el desarrollo de sectores que puedan crear puestos de trabajo de calidad, tanto para los profesionales como para la gran masa de trabajadoras y trabajadores de bajo nivel educativo, que es la más vulnerable al desempleo y la informalidad. El desafío de esta búsqueda es evitar caer en atajos proteccionistas, normalmente ligados al ensamble, que pueden generar velozmente empleo, pero pueden tener altos costos fiscales y sociales.

Un tercer eje que se desprende del documento mencionado anteriormente es la idea de que la promoción industrial se enfoque cada vez más en el desarrollo de actividades de complejidad tecnológica creciente, que permitan elevar la productividad del trabajo y fomentar la inversión en investigación y desarrollo. Salir de la llamada “trampa de ingresos medios” implica abordar emprendimientos tecnológicos complejos de forma exitosa y potenciar sus enlaces con el entramado productivo y el comercio exterior. La sanción y puesta en marcha de la flamante Ley de Economía del Conocimiento a fines de 2020 -que brinda incentivos para ramas de alta intensidad tecnológica como el software, las industrias creativas y la nano y biotecnología, entre otras- es una de las iniciativas más significativas en este sentido. Un cuarto punto muy presente en el mencionado documento (y en distintas iniciativas impulsadas desde la gestión actual) es la importancia del desarrollo federal y, en particular, de las zonas más atrasadas del país. Argentina tiene actualmente tres grandes desigualdades: la de ingresos, la de género y las territoriales, en donde la región más rica (CABA) posee un PBI per cápita seis veces mayor a las provincias más pobres (Formosa y Misiones). Estas desigualdades, además de injustas, generan externalidades negativas, como un territorio desbalanceado, con zonas de altísima densidad demográfica (como el AMBA) y otras virtualmente despobladas y carentes de la infraestructura mínima necesaria para desarrollar complejos productivos. En la pandemia quedó de manifiesto el problema de depender tanto de una región, ya que el conjunto de la economía se resintió cuando el AMBA estuvo parcialmente paralizada en los primeros meses del ASPO (y gran parte del país ya estaba con actividades mucho más flexibilizadas). La reducción de contribuciones patronales para los empleos generados en el Norte Grande, anunciada en marzo de 2021, se inscribe dentro de este eje, al igual que la ampliación de beneficios de la Ley de Economía del Conocimiento para quienes contraten trabajadoras y trabajadores que provengan de zonas desfavorables.

En quinto lugar, del mencionado documento surge la idea de que la política industrial debe acompañar los esfuerzos por promover la igualdad de género. En Argentina (y en gran parte del mundo) los sectores transables están altamente masculinizados y en muchos de ellos las oportunidades para las mujeres son limitadas. La industria es una rama muy masculinizada y las pocas actividades industriales feminizadas son aquellas de alta informalidad (como confecciones, donde apenas uno de cada cuatro puestos de trabajo es registrado en relación de dependencia). La mencionada reducción de contribuciones patronales al Norte Grande, además de apuntar a las asimetrías territoriales, fue concebida con perspectiva de género, al otorgar mayores beneficios a las empresas que contraten mujeres y diversidades. A su vez, la nueva Ley de Economía del Conocimiento está basada en un criterio similar, dando mayores beneficios fiscales a las empresas que contraten mujeres y diversidades. También, el establecimiento de cupos de financiamiento para empresas lideradas por mujeres (por lo menos un 20%) ha sido impulsado desde el Ministerio de Desarrollo Productivo con esta premisa, considerando que los emprendimientos liderados por mujeres tienen mayores dificultades para acceder al crédito.

Por último, la gestión actual ha enfatizado en la necesidad de incorporar la dimensión ambiental a las políticas de desarrollo productivo, algo que en el pasado fue minimizado. Ahora bien, ante el desafío ambiental hay dos caminos posibles a tomar. Uno, que por momentos parece dominar parte del debate, es la salida “prohibicionista” de impedir actividades como la minería metalífera, la ganadería, la agricultura en base a semillas genéticamente modificadas o la industria hidrocarburífera. El problema de esa salida es que, por sí sola, deriva en una caída del ingreso por habitante y de las exportaciones y, por tanto, supone una profunda suba de la pobreza. El otro es el camino de la innovación verde, que se propone crear tecnologías nuevas que permitan que Argentina incremente el PBI por habitante y la productividad (algo fundamental para mejorar la calidad de vida de las mayorías) reduciendo sistemáticamente el impacto ambiental. Ejemplos abundan: por ejemplo, el desarrollo de la electromovilidad (para reemplazar gradualmente a los vehículos a combustión), el hidrógeno verde (que permita exportar energía a partir de fuentes renovables), la renovación de electrodomésticos para apuntalar la eficiencia energética o el paradigma de la economía circular son algunas líneas de acción que vienen siendo incorporadas en el diseño de las políticas productivas.

Si bien estas seis dimensiones han sido consideradas como fundamentales en la gestión actual como norte de largo plazo, hay algunas que son particularmente claves en el corto. Una de ellas es la de las divisas, sin las cuales el producto no puede crecer y los ingresos de las familias tampoco. Dada la estructura productiva actual, un incremento rápido de las exportaciones difícilmente pueda prescindir de los recursos naturales (que, por cierto, tienen en Argentina una muy significativa incorporación de tecnología) y sus encadenamientos. De ahí la importancia que actualmente poseen proyectos como Vaca Muerta, el desarrollo agrícola y la minería (incluyendo el litio), y la transformación de materias primas agrícolas en proteínas animales, por ejemplo a través de la producción vacuna y las muy florecientes industrias avícola y porcina. En el caso de la minería, las necesidades de lidiar con el cambio climático generarán una transición de la producción intensiva en carbono (por medio de las energías fósiles) a una intensiva en metales (dado que los vehículos eléctricos y las energías renovables demandarán mucho más cobre y litio). Allí se abre una oportunidad para apuntalar las exportaciones en torno a la minería metalífera, sector que en Argentina cuenta con gran potencial pero un moderado desarrollo, por lo menos si se compara con países como Australia y Canadá (y, a nivel regional, con Chile y Perú) (...).

Argentina lleva más de cuatro décadas de continuas crisis sin encontrar su lugar en la división internacional del trabajo, atravesado por una política económica pendular que ha puesto el eje en los shocks redistributivos (con distintos beneficiarios según la fuerza política que gobierne) como forma de solucionar los problemas socioeconómicos. Los pobres resultados obtenidos y el análisis de las experiencias internacionales exitosas deberían volver a jerarquizar el desarrollo productivo como un objetivo estratégico, condición necesaria para mejorarle la vida a cada uno de sus habitantes.

SEGUIR LEYENDO: