¿El presupuesto público es progresista o desarrollista?: qué dicen los economistas y cuál es la mejor alternativa

La historia de gasto público de las últimas décadas revela un claro sesgo hacia el asistencialismo y la obra pública discrecional, sin criterios de eficiencia y eficacia, porque lejos de conducir a un mejor Estado y mayor calidad de vida del conjunto de los habitantes, se ha avanzado en el sentido opuesto.

La serie del Ministerio de Economía desde 1965 hasta el Presupuesto 2021 muestra una alta volatilidad del gasto público real por parte de la Administración Central, no incluye a empresas públicas, provincias ni municipios, con altibajos que no siempre acompañaron el ciclo económico, pero con un persistente aumento en términos del PBI, desde un mínimo de 14,3% en 1965 a extremos de 27% en 1972, y picos de casi 26% del producto en 2016 y 2020. El promedio de 57 años arroja 18,6% del PBI, pero en los últimos 11 años la media se ubicó en poco más de 22,1% del PBI.

Mientras, el desagregado de los grandes rubros del gasto muestra que en las pasadas tres décadas, en el año previo al inicio de largos ciclos recesivos, como fueron 1997, 2007 y 2017, se observa un claro predominio de los servicios sociales, dominados por el pago de jubilaciones y pensiones, el cual pasó desde 42% y 40% del total, en los primeros dos años, a 46,6% una década después, con las moratorias previsionales que caracterizaron al gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, y se prevé que supere el 48% en el corriente año.

También sobresale el impulso de los subsidios económicos desde 6,1% del total en 1997, a 17,2% en 2007, cede cuatro puntos en la década siguiente, pero con el regreso del populismo, o de las llamadas políticas progresistas, destinadas a aliviar las cargas sobre los flacos bolsillos de las familias carenciadas, se eleva a casi 17% del Presupuesto en 2021, principalmente por la vía del atraso respecto de la variación de los costos y del congelamiento nominal, de las tarifas de los servicios de energía eléctrica, al incluir a sectores de medianos y altos ingresos.

Y pese a que en los sectores opositores al Gobierno y entre los economistas liberales abunda la crítica al sobredimensionamiento del Estado, en el caso específico de la Administración Central en esas décadas se ha observado una persistente caída en términos relativos sobre el total del gasto en la burocracia y también en Defensa y Seguridad pública, del 9,4% a 5,6% en el primer caso, y de 7,4% a 3,7% en el segundo.

Eso se debe, a que el “ajuste” que en esas áreas hizo el Poder Ejecutivo Nacional, no fue acompañada por el conjunto de las gobernaciones, con algunas pocas excepciones, y derivó en crecientes transferencias de recursos a costas de absorber recursos del sector privado vía retenciones a las exportaciones, principalmente del agro pampeano, y aumento de la presión tributaria, que determinaron una notable de la caída real del PBI, aumento de la pobreza y del desempleo, tanto en términos relativos, como más aún en cantidad de trabajadores y personas afectadas en sus ingresos.

De ahí que mientras entre economistas y legisladores oficialistas se intensifica el debate entre la mejor forma de redistribuir el gasto, con las prioridades puestas en impulsar primero el crecimiento, para redistribuir después, y los que amparados en singulares niveles de pobreza y de caída al extremo de la inversión productiva, alientan el reparto de dinero con emisión espuria del Banco Central de la República Argentina, para reanimar el consumo, pese a que está archi demostrado en la mayor parte del planeta que eso conduce a más inflación e incremento de la legión de familias con bolsillos flacos.

Así surge del informe especial sobre los “Multiplicadores Fiscales en Argentina”, en la Central de Ideas blog del Banco Central de la República Argentina, publicado pocos días después de que el Poder Ejecutivo Nacional presentara en Mesas de Entradas del Congreso Nacional, el 15 de septiembre 2020, las Pautas del Presupuesto de Gastos y Estimación de Recursos para 2021: “En un contexto doméstico y global marcado por los efectos recesivos de la pandemia, la política fiscal emerge como una herramienta clave no sólo para sostener el empleo y los ingresos de los hogares durante la etapa de cuarentena, sino también para apuntalar la recuperación de la actividad económica ante la gradual normalización de las condiciones de oferta en el escenario de postpandemia. El proyecto de Ley de Presupuesto Nacional para 2021 enviado recientemente al Congreso apunta en esa dirección, en particular con un rebalanceo de las erogaciones que libera recursos de los servicios de la deuda como resultado del canje y pone especial énfasis en el gasto de capital (incrementándolo a 2,2% del PBI para 2021, casi el doble que durante 2019). En este contexto, resulta de utilidad conocer los efectos virtuosos que distintos impulsos fiscales pueden generar potencialmente en la economía”.

Y agrega el trabajo de marras, sin firma de los autores: “El multiplicador fiscal es un concepto ampliamente estudiado en macroeconomía2 e intenta capturar el impacto en la actividad económica de cambios en el gasto público. Aquí se presenta una estimación de multiplicadores promedio para Argentina, utilizando datos entre 2004 y 2019; separando por tipo de gasto y analizando su impacto tanto para el PIB como para sus distintos componentes”.

Frente a esas “ideas” Infobae consultó a destacados economistas independientes, como Daniel Artana (FIEL), Luis Secco (Perspectiv@s), y Aldo Abram (Libertad y Progreso), sobre ¿Qué orientación debería tener el Presupuesto Nacional: un sesgo desarrollista, con predominio de la obra pública para generar empleos, o progresista, destinado a impulsar el consumo interno con mayor asistencialismo? la respuesta fue casi unánime: “hay que diseñar un Presupuesto desde cero, con criterios de eficiencia y destinado a eliminar defectos del pasado”.

“Lamentablemente, a parte de las pautas macro generales que en general son expresiones de buenos deseos para manejar las expectativas, está que se diseña y se modifica fácilmente y se reasignan partidas incluso para gastos que no son complementarios. El caso 2021 es raro porque se hizo pensando que no iba a ser falta repetir los gastos covid-19 que fueron en 2020 según el Gobierno 3% del PBI, se le dio prioridad a la obra pública, mientras que las prestaciones sociales se previó que aumenten menos que la inflación pautada del 29%”, dijo a Infobae Luis Secco.

Mientras que Daniel Artana expresó: “La discusión la pongo en otros términos, si se mira el Presupuesto 2021, más allá de que se cumpla, preveía una recuperación importante de la obra pública, equivalente a 2% PBI, aunque venía cayendo fuertemente en la primera mitad de 2020, y en el segundo semestre empezó a repuntar, porque el gobierno anterior había dispuesto un fuerte ajuste, pero se habla menos del crecimiento en 10% del PBI del total, donde el grueso es gasto corriente, tras el fuerte impulso con el kirchnerismo de 15% de PBI”. Y agregó, “se puede gastar en grandes obras, como Yacyretá, o en estadios e infraestructura para el Mundial de 1978, pero después viene el análisis de la calidad, de la rentabilidad, y de la calidad social, más el efecto de la corrupción”.

Aldo Abram, destacó: “Un Presupuesto Desarrollista es el que le da mayor proporción al gasto en infraestructura, y menos en salarios en el Estado; en tanto se dice que es progresista-populista, en general, si se orienta más a la gente, como el acento en Salud y Educación, donde se los considera servicios esenciales que son subsidiarios del privado, cuando el rol principal debiera ser fundamentalmente atender la Seguridad, Justicia, y Educación, pero siempre de acuerdo con lo que los argentinos pueden pagar, es decir con la capacidad del sector privado para solventar ese gasto, más los propios, porque si lo supera, se generan otros males, como tomar recursos prestados que le resta recursos genuinos para destinarlo al sistema productivo”.

Inercia de la deficiencia del gasto del Estado

Y como punto de partida a cualquier debate sobre cuál sería el mejor Presupuesto posible, Luis Secco resaltó: “En las pautas para 2021 había que mostrar un gasto corriente que crecía poco y también un impulso a la obra pública, tras un 2020 que se había subejecutado por efecto de la crisis sanitaria, aunque siempre se dudó sobre si era cumplible. La Argentina tiene un Estado sobredimensionado, y tiene un arrastre de fondo, sin análisis de en qué se está gasto, y lo real es que cada partida tiene nombre propio, y por tanto reducir alguna siempre afecta a intereses y con poca visión de conjunto. No hay política social que reemplace una buena política económica, por eso se asiste a alta inflación y bajo crecimiento, por eso se gasta cada vez más en subsidios sociales, en forma directa, o a través de económicos, como los servicios públicos”.

El director de Perspectiv@s agregó en diálogo con Infobae: “Lo ideal es empezar de cero y consensuar en qué vale la pena gastar y en que no, como ocurrió este año, más en crisis sociales, menos en suba de tarifas y más subsidios económicos, y también para la importación de gas, porque habrá que pagar más por la generación de energía eléctrica. Por eso el Presupuesto es la caja de resonancia de errores, de diseño, de gestión e imponderables, porque la política fiscal se hace con un prediseño, no es como la política monetaria que afecta a todos por igual, es un Frankenstein. Y además se suma la corrupción, que ha transformado a la obra pública en un karma. Con un resultado final que ha demostrado que el aumento del gasto social no mitigó la pobreza ni la desigualdad en la distribución del ingreso”.

En esa línea, el economista director de FIEL explicó a Infobae: “Subsidio es dar algo por lo que vale menos de lo que cuesta, es válido tanto para la educación, como para los económicos (a los prestadores de servicios básicos, y empresas que se desea proteger), que afecta tanto a la distribución de la riqueza como a la actividad del sector privado, donde no funciona lo hace el Estado, o como en el caso de la vacuna contra covid-19, es una externalidad y a la vez un criterio de equidad. En esa discusión, cabe destacar que en el grueso de los países desarrollados el esquema está diseñado eficientemente, en cambio en la Argentina, en general el subsidio constituye un castigo para el resto de la sociedad, en incluso para muchos de los perceptores, porque desalienta el trabajo formal, para no perder el plan, como es muy común en el empleo de personal doméstico, o incluso para levantar una cosecha”.

Pero también, agrega Artana los casos de los “subsidios universales, como regalarle la educación universitaria a sectores de medianos y altos ingresos que la pueden pagar toda o en parte, eso se llama filtración. También ocurre con la baja generalizada del IVA a los alimentos, porque beneficia a quien puede pagar la alícuota máxima; no es el caso de la AUH que en general está bien focalizada, pero no con la energía eléctrica, que también se termina subsidiando más al que puede, y que en general consume más; y la moratoria previsional que incluyó a personas adineradas que no la necesitaban. Por eso, es crucial siempre contemplar los criterios de eficiencia y los incentivos, para que estén limitados en el tiempo y en su alcance”.

El director ejecutivo de Fundación Libertad y Progreso observó: “Los subsidios cuando son sectoriales lo que hacen es perder plata al conjunto de la sociedad, porque se sostiene algo que no es rentable, al pagarlo más caro de lo que vale. Cuando son para la asistencia de la gente carenciada es razonable, pero son negativos si tienden a perpetuare en el tiempo, porque constituyen un desincentivo a producir a esa población, como ocurrió en algunas provincias que no había brazos para levantar la cosecha”.

Y agregó Abram: “Siempre conviene subsidiar a la demanda con pesos en una cuenta bancaria, que con productos; lo mismo sucede con la escuela pública, porque si se subsidia a la oferta se genera un desincentivo a mejorar el servicio, por eso es clave en el diseño del Presupuesto que no implique sistema perverso de distribución, con superposición de asignaciones a nivel de los gobiernos nacional, provincial y municipal, que desincentiva el trabajo”.

Para Abram, “Populismo es dar subsidios para que en general la gente sea cautiva para que siempre los vote, la siga en manifestaciones, pero no incentiva la reinserción laboral, es clientelismo político, y en el caso de las obras en infraestructura se hacen con el mismo criterio, no en base a lo que es más necesario. Y en el Presupuesto 2021 se llegó al extremo de duplicar las partidas para obras, pese a que estábamos en crisis sanitaria, cuando se debería haber focalizado en la compra de vacunas”.

El fracaso del gradualismo

En referencia a los cuatro años del gobierno anterior, Aldo Abram dijo a Infobae: “Con Cambiemos se priorizó el gasto en infraestructura respecto del empleo y salarios en el sector público, pero lo malo fue que no bajó el gasto total, y en general siguió siendo ineficiente y ahogó al sector privado, porque al no avanzar con la eliminación de los impuestos distorsivos, explicó en gran parte la caída en la crisis de 2018, y en la pérdida de las elecciones del año siguiente”.

Mientras que Daniel Artana dijo al respecto: “Cambiemos hizo al final una baja del gasto estructural, como fue el casi de la reducción de los gastos discrecionales y el exceso de subsidios por discapacidad mal otorgados, y fue una constante preocupación en la reducción del gasto como proporción al PBI, pero siempre se lamentó por haber ido más lento de lo que hubiese querido, porque en ese proceso aparecen amparos judiciales, y el temor de no cometer errores de quitárselo a quien realmente lo necesita”.

De ahí que el director de FIEL destacó la importancia de partir de un “Presupuesto base cero: hay que hacerlo, pero hay una gran inercia que pone un límite que exige cobertura legal, para evitar gastos en compensaciones e indemnizaciones que frenan el proceso. Por eso en la Argentina se eligió subsidiar a la demanda, al consumidor, porque no lo paga. El caso de la energía eléctrica es el mejor ejemplo, como la tarifa social, porque no se debe focalizar en cuánto consume. Lo ideal es basarse en un conjunto de indicadores, no sólo que contemple el lugar donde vive el beneficiario, en general un barrio carenciado, para que permita achicar los problemas de incentivos, sea en la educación, salud, u otro servicio. La contrapartida está en el diseño para que no se termine cobrando más impuestos, y desincentive el trabajo formal. Debe regir por un período de tiempo, para que no genere litigiosidad laboral, ni fomente la persistencia de la informalidad del puesto de trabajo”.

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