La onda expansiva del fallido programa financiero entre el Fondo Monetario Internacional y la Argentina en 2018 llegó al interior del propio organismo y no solo a través de un cambio de figuras en los principales sillones gerenciales, sino también con un proceso de “autoevaluación” que comenzó y que promete varios capítulos en un futuro no muy distante. Al parecer, el control de daños institucional del FMI correrá por dos canales: por un lado, a través de un informe autocrítico del propio staff técnico y, por otro el reporte que prepara la Oficina de Evaluación Independiente y que los expertos anticipan como más áspero.
El crédito más grande de la historia del Fondo Monetario a la Argentina, por USD 57.100 millones, le costó el puesto a la directora gerente Christine Lagarde, la facilitadora del entendimiento con las autoridades argentinas, y a su segundo David Lipton. Así, el estruendo del malogrado acuerdo financiero hizo cambiar a los dos puestos principales al mando del organismo, que fueron reemplazados por Kristalina Georgieva y Geoffrey Okamoto.
En la plana mayor, el director del Hemisferio Occidental Alejandro Werner mantuvo su puesto, pero el que también lo perdió fue Roberto Cardarelli, jefe de la misión argentina durante esos años. En su lugar ingresó el economista venezolano Luis Cubeddu, quien ya formó parte a principios de siglo del equipo negociador entre el Fondo y la Argentina.
El control de daños institucional del FMI correrá por dos canales: por un lado, a través de un informe autocrítico del propio staff técnico y, por otro el reporte que prepara la Oficina de Evaluación Independiente y que los expertos anticipan como más áspero
Pasada la página de la renovación de caras, lo que sigue hacia dentro del organismo es la revisión de la propia actuación ante el caso argentino. Para eso, el Fondo Monetario cuenta con una oficina independiente, que no responde ni a la gerencia ni al directorio, y que tiene potestad para contar abiertamente con toda la información de la que disponga el staff técnico para realizar sus informes.
La Oficina es relativamente pequeña -su presupuesto no llega a representar el 1% del costo de funcionamiento general del organismo-, tiene un equipo de economistas limitado y habitualmente contrata consultores externos para realizar sus reportes. Además, decide de forma independiente qué temas estudiará, en qué tiempos, y cuenta con un panel externo que “evalúa al evaluador”.
“La OEI nace con esa idea de aprender de los errores, es lo que en el Fondo suelen llamar la ‘cultura del aprendizaje’. Para eso lo que consideró el FMI es que hace falta que alguien los evalúe y los critique”, explicó ante este medio Héctor Torres, ex representante argentino en el FMI entre 2004 y 2008 y entre 2016 y 2017.
A principios de este año, tal como anticipó Infobae, una primera reunión de los integrantes de esta oficina a mediados de enero determinó que uno de los temas en agenda para evaluar es el de los programas firmados entre el FMI y países que involucren un “acceso excepcional” a fondos. En ese marco, la Oficina de Evaluación Independiente consideró a la Argentina “un caso particularmente difícil” para trabajar.
Aprendizajes para no repetir errores
El propio nacimiento de esta oficina está ligado a la Argentina. La idea de que el FMI cuente con un proceso de “autoevaluación” ronda las discusiones en los despachos de Washington desde principios de los 70′, pero fue hace dos décadas cuando esa oficina se materializó, y tuvo como primera misión analizar el papel que tuvieron las autoridades del Fondo en el desencadenamiento de la crisis argentina de fines de 2001.
Del primer y extenso informe surgieron, entre otras cosas, diez lecciones que el FMI incorporó para negociaciones posteriores con los países miembros, las cuales tienen que ver con la supervisión de políticas económicas y diseño de los programas, cómo gestionó la crisis argentina y el proceso decisorio:
- El régimen cambiario. “Si bien su elección corresponde a las autoridades del país, el FMI debe ejercer una firme supervisión para velar por que el régimen escogido sea congruente con las demás políticas y se ajuste a las restricciones”, destacó. Y agrega: “Es difícil mantener un régimen de tipo de cambio fijo en un contexto de apertura de la cuenta de capital”. “El FMI puede desempeñar una valiosa función procurando que, en los tiempos de bonanza, tenga lugar un debate genuino sobre los costos y beneficios del régimen cambiario vigente. Las discusiones sobre este tema deben ser una actividad de rutina, que los mercados interpreten como una cuestión de procedimiento”.
- Sostenibilidad de la deuda. “El nivel de deuda sostenible para las economías de mercado emergentes en un contexto de apertura de la cuenta de capital puede ser más bajo de lo que se había pensado, dependiendo de las características económicas del país”, concluyó. Al respecto, cuestiones como la reputación de esa economía puede ser un factor decisivo. “El monto de la deuda puede parecer razonable en relación con otros países pero puede ser demasiado elevado cuando se tienen en cuenta la moneda de denominación, la apertura del país al comercio exterior, la base de generación de recursos fiscales, la flexibilidad presupuestaria del gobierno, sus antecedentes en cuanto al incumplimiento de los pagos y la inflación, y la función asignada a la política fiscal en la estabilización macroeconómica”, concluyó.
- La “firmeza” de los programas. “La decisión de las autoridades de dar carácter precautorio a un acuerdo plantea el riesgo de que, en la práctica, las normas para obtener respaldo del FMI se debiliten”, explicó la OEI. ”Cuando no existe una necesidad apremiante de balanza de pagos, puede ser mejor no celebrar ningún acuerdo y someter al país a la disciplina del mercado y no a las revisiones del programa que realiza el FMI, sobre todo cuando hay dudas sobre la capacidad del país para llevar a cabo un programa de reformas enérgico”, apuntó.
Cuando no existe una necesidad apremiante de balanza de pagos, puede ser mejor no celebrar ningún acuerdo y someter al país a la disciplina del mercado
- Quién es el “dueño” del programa. “Si bien es esencial que el país se sienta dueño de los programas que serán respaldados por el FMI, esto no es suficiente, ya que pueden obtenerse resultados no deseados si lo decidido por las autoridades implica que se aplicarán políticas mal orientadas o excesivamente débiles”, aseveró la OEI. “La identificación del país con el programa es importante, sobre todo en ámbitos de política económica que tienen repercusiones sociales de gran alcance. El FMI deberá estar preparado a no dar su apoyo a políticas decididas por el país si las juzga inadecuadas para generar el resultado esperado”, evaluaron.
- Antecedentes económicos de cada país. “Un desempeño macroeconómico favorable, incluso si se mantiene durante cierto período, puede ocultar deficiencias institucionales subyacentes, las que pueden convertirse en obstáculos insuperables”, sostuvo el informe. “Las mismas debilidades que habían creado un ciclo repetido de incumplimiento en el servicio de la deuda e hiperinflación en décadas anteriores resultaron fatales una vez más. La crisis argentina deja la enseñanza de que es muy difícil modificar deficiencias institucionales que están muy arraigadas”, agregó.
- La importancia de un plan B. La experiencia argentina mostró al FMI que “la planificación para contingencias debe incluir no sólo estrategias alternativas sino también reglas de control del daño; es decir, un conjunto de criterios para determinar si la estrategia inicial está dando resultados y que sirvan de guía para decidir cuándo es preciso cambiar el enfoque”, observaron los técnicos.
- Sin fundamentals no hay salida de la crisis. “Las variables económicas fundamentales deben ser sólidas. Segundo, el gobierno debe gozar de credibilidad para infundir confianza en los mercados. Tercero, debe realizarse un análisis serio de la deuda que muestre que el país no es insolvente. Cuarto, debe considerarse que el régimen cambiario es sostenible. Cuando hay preocupaciones válidas (hacia estos items) no es razonable prever que los flujos de capital cambien voluntariamente de sentido”, fue una de las conclusiones de la Oficina de Evaluación.
El gobierno debe gozar de credibilidad para infundir confianza en los mercados
- No alcanza con un canje de deuda. “La ingeniería financiera en forma de reestructuración de la deuda voluntaria y basada en el mercado es costosa, y es poco probable que mejore la sustentabilidad de la deuda si se emprende en condiciones de crisis sin contar con una estrategia económica creíble e integral”, apuntó la OEI. “Una enseñanza importante de la crisis argentina es que las operaciones de ingeniería financiera realizadas en condiciones de mercado pero que no modifican el valor presente neto de la deuda no dan buenos resultados en medio de una crisis cuando las primas de riesgo indican una alta probabilidad de incumplimiento de los pagos”, continuó.
- Actuar rápido. “Si se retrasa la adopción de las medidas necesarias para resolver una crisis, puede elevarse mucho su costo final”, sostuvo el reporte tras la crisis argentina. “Existe una renuencia natural de parte del FMI a forzar un cambio de ese tipo contra la voluntad de las autoridades. Esta renuencia refleja el temor de ser señalado como culpable de los costos de las medidas preventivas. Sin embargo, cuanto más se prolongue la crisis sin que se ataquen sus causas fundamentales, mayores serán los costos probables para la economía”, concluyeron.
- Transparencia y reglas claras. “Para reducir al mínimo los errores y aumentar la eficacia, debe mejorarse el proceso de toma de decisiones en el FMI en cuanto al análisis de riesgos, rendición de cuentas y predictibilidad”, fue la crítica al staff técnico. “La falta de reglas claras llevó a que se recurriera excesivamente a la discrecionalidad, lo cual a su vez creó un entorno de gran incertidumbre e imprevisibilidad en cuanto a los pasos que daría el FMI en el futuro y alentó a las autoridades argentinas a aplicar medidas cuestionables, apostando a un rescate. Si la toma de decisiones se ajustara a un proceso basado en reglas más claras probablemente las crisis se resolverían con mayor rapidez cuando la solución es incierta”, cerró el reporte.
La nueva negociación
La Oficina de Evaluación Independiente comenzará su trabajo para evaluar a fondo en qué falló el programa financiero firmado entre el FMI y la Argentina en 2018, aunque algunos trabajos preliminares ya dejaron ver algunas críticas al staff técnico del organismo por su papel antes de la crisis cambiaria de abril de 2018.
Hace algunos meses, en un informe sobre controles de capitales, la Oficina de Evaluación Independiente había opinado que el staff técnico del Fondo no había advertido “lo suficiente” a los funcionarios del gobierno de Mauricio Macri sobre “los riesgos” de levantar de forma rápida los controles de capitales, tales como el cepo cambiario y el ingreso y salida de divisas.
“En Argentina en 2015, el staff podría haber sido más contundente al advertir sobre los riesgos que entraña la eliminación rápida de las restricciones de la cuenta de capital y la necesidad de fortalecer el marco macroeconómico para que sea coherente con una cuenta de capital abierta”, se cuestionó el organismo financiero.
Algunos trabajos preliminares ya dejaron ver algunas críticas al staff técnico del organismo por su papel antes de la crisis cambiaria de abril de 2018
De todas maneras, cuando tuvieron lugar estas decisiones el FMI todavía no había retomado su relación con el país, que había sido interrumpida por Néstor Kirchner en 2006. La Oficina de Evaluación admite en esa primera instancia el Fondo no pudo realizar recomendaciones, pero que no hubo tampoco advertencias en los años siguientes, ya con la normalización de la relación entre el Ejecutivo argentino y el FMI.
“En diciembre de 2015, un nuevo gobierno argentino levantó rápidamente la mayoría de las restricciones de la cuenta de capital que habían estado vigentes, incluidas las restricciones de salida y los límites a los préstamos a corto plazo, como parte de una agenda de reforma más amplia orientada al mercado. El staff tuvo pocas oportunidades de ofrecer asesoramiento antes de que se levantaran las restricciones, pero los documentos internos no plantearon preocupaciones y el tema no ocupó un lugar destacado en las consultas del Artículo IV de 2016 y 2017”, continuó la autocrítica oficial del FMI.
Para Héctor Torres, la evaluación completa de la Oficina sobre el programa financiero con el Gobierno de Macri “va a tardar en llegar”, aunque aclaró que hay una instancia previa, con un informe a manos del propio staff del organismo. “Hay otra evaluación que se realiza con todos los acuerdos que tienen ‘acceso excepcional’, que se denomina Ex Post Evaluation. No hay fecha para que el directorio la apruebe, pero el informe ya está hecho”, explicó Torres.
Típicamente, la Oficina de Evaluación se nutre de información de los equipos técnicos que participaron de una negociación -que están obligados a brindar esos datos- y de entrevistas con funcionarios de cada país. “Los informes generan un gran problema, porque por un lado son muy francos, muy agudos y al Fondo le molestan. Pero a su vez lo enaltece porque le paga a una oficina implacable para que lo critique”, concluyó.
Los informes generan un gran problema, porque por un lado son muy francos, muy agudos y al Fondo le molestan (Héctor Torres)
La semana pasada los senadores del Frente de Todos le enviaron una carta a esa oficina de evaluación pidiendo una “investigación exhaustiva, precisa y detallada” del préstamo de USD 57.100 millones que el organismo aprobó en 2018. El oficialismo reclamó que se investiguen “los motivos y causas por las cuales el Directorio del Fondo, basado en los informes técnicos preparados por el staff de ese organismo, otorgó a nuestro país un préstamo de magnitud desproporcionada en relación a las reales posibilidades financieras de repago, sin cumplir con los requisitos mínimos de legalidad exigidos por las normas vigentes en nuestro país y vulnerando el Art. 6° del Estatuto del FMI”, reza la carta.
En las próximas semanas el ministro de Economía Martín Guzmán viajará a Washington para tomar contacto directo con la directora gerente del organismo Kristalina Georgieva y, a confirmar, con la secretaria del Tesoro norteamericano, Janet Yellen. El jefe del Palacio de Hacienda buscar destrabar la negociación por un nuevo programa de facilidades extendidas que otorgue más tiempo al país para devolver los USD 45.000 millones que giró el Fondo a la Argentina entre 2018 y 2019.
SEGUIR LEYENDO: