FMI: qué países firmaron acuerdos como el que busca Argentina y qué condiciones les puso el organismo

El Fondo Monetario Internacional firmó en lo que va del siglo una veintena de programas de facilidades extendidas (EFF, en inglés) como el que negocia actualmente el Gobierno desde hace seis meses. De todas formas, el acuerdo que buscará la Casa Rosada tendrá de por sí características inéditas en términos históricos para el organismo financiero, ya que el plazo y el monto que están involucrados en la conversación no tienen registro en el FMI.

Existen distintos tipos de acuerdos financieros que los países miembro del organismo pueden requerir en caso de tener problemas financieros y falta de divisas. Los principales son un programa Stand-By (SBA) como el que firmó en 2018 la Argentina. Su característica central es que tienen un plazo corto de hasta 3 años (con otros 5 para la devolución) y suelen utilizarse como una herramienta de emergencia ante necesidades de financiamiento urgentes, como puede ser el corte del crédito en los mercados.

Una alternativa es la de un Extended Fund Facility (EFF), que tiene como meta asistir a países que tengan crisis de balanza de pagos en un mediano plazo “por problemas estructurales” que su economía tenga que resolver, según la definición que ofrece el Fondo Monetario.

Hay dos diferencias centrales con el SBA: el plazo previsto para el programa (según el estatuto del Fondo, hasta 10 años) y un involucramiento más cercano del organismo en la solución de esos “problemas estructurales” que tenga el país, a través de reformas económicas como jubilatorias, laborales y fiscales.

Tras el fracaso de los dos programas Stand-By firmados en junio y septiembre de 2018, el Tesoro quedó con un saldo deudor con el Fondo Monetario de USD 45.000 millones que, según el calendario original de esos acuerdos, el Gobierno argentino debería devolver a razón de casi USD 20.000 millones por años entre 2022 y 2023, una suma que aparece como imposible de cumplir, según el diagnóstico oficial y de analistas privados.

Por eso, la renegociación que inició en términos formales la Argentina en agosto de 2020 pasará la página hacia un acuerdo EFF que dé un plazo mayor para repagar el crédito, que fue el más grande de la historia del organismo. De todas formas, el propio Gobierno ya hizo saber que podría poner sobre la mesa de conversaciones con los técnicos del Fondo un argumento para que haya flexibilidad en la salida negociada al SBA de 2018 con un término de devolución superior a los 10 años. La lógica es que como el préstamo al gobierno de Mauricio Macri tuvo características “extraordinarias”, principalmente respecto al monto habilitado, el repago también podría apartarse de la normativa que rige al Fondo.

Cláusulas habituales del Fondo

Desde 2002 el Fondo Monetario firmó poco más de 20 programas de facilidades extendidas con sus países miembros. Los más onerosos fueron los que sellados con Portugal en 2011, por USD 38.000 millones, Grecia en 2012, por USD 36.400 millones e Irlanda en 2010, por un total de USD 29.700 millones. El acuerdo al que debería llegar Argentina ya superaría con distancia a esos tres casos.

Más allá de las particularidades de cada caso, en términos generales los programas EFF puede incluir condicionalidades relacionadas a una quincena de aspectos: la macroeconomía en general, estabilidad externa, crecimiento, reducción de la pobreza, ingresos fiscales, gasto público, política monetaria, inflación, tasas de interés, rol del Banco Central, sector financiero, comercio exterior, políticas sociales y gobernanza, entre otros.

De acuerdo a información oficial del Fondo Monetario, hay cuatro de esos ítems que aparecen como “innegociables” y que estuvieron presentes en prácticamente todos los Extended Fund Facilities firmados por el organismo en las últimas dos décadas: metas de crecimiento económico, ordenamiento de la macroeconomía, ingresos fiscales y el nivel de gasto público.

Respecto de Grecia, el FMI hizo una evaluación posterior al EFF firmado en 2012 para realizar un balance del programa. “Durante los dos primeros años del programa, a pesar de las frecuentes interrupciones, se llevaron a cabo importantes ajustes fiscales y externos, y se avanzaron algunas reformas estructurales (por ejemplo, gestión de las finanzas públicas, elementos de las reformas de las pensiones y del mercado laboral, y determinadas medidas del sector financiero)”, resumió el staff del Fondo.

“El ajuste fiscal previsto tenía que ser amplio y rápido, con una mejora de siete puntos porcentuales del PBI en el saldo fiscal primario. El ajuste se basaría en gran medida en recortes del gasto primario (casi 8 puntos porcentuales del PBI), principalmente en prestaciones sociales, incluidas pensiones y salarios, aunque se esperaba que la mayoría de los recortes del gasto en 2013 y años posteriores proceden de medidas hasta ahora no identificadas”, fue uno de los elementos centrales del acuerdo con Grecia.

En ese sentido, la evaluación ex post del FMI continuó: “Las medidas de ingresos debían centrarse en consideraciones de equidad, eficiencia y cumplimiento. Los ingresos de privatización de activos inmobiliarios, financieros y otros se proyectaron en 46.000 millones de euros durante 2012-2020 y se esperaba que reducir la deuda pública en un 20 por ciento del PBI para 2020″. Además, incluyó “un ambicioso conjunto de reformas del mercado laboral para alinear los salarios con la productividad y reducir los costos laborales unitarios en un 15 por ciento”.

Para el caso portugués, que tiene hasta la actualidad el monto de EFF más alto firmado por el FMI, los problemas estructurales que apuntó a solucionar el acuerdo financiero con el Fondo fueron para disminuir el déficit fiscal que arrastraba el país y los altos niveles de endeudamiento.

De acuerdo a un informe de la Oficina de Evaluación Independiente (OEI) del Fondo Monetario, “en Portugal, la mayoría de las medidas estructurales estaban relacionadas con las reformas del mercado laboral y la gestión del gasto público. La condicionalidad estructural en el programa respaldado por el FEP para Portugal inicialmente incluía una ‘devaluación fiscal’ que imitaría una devaluación de la moneda a través de medidas fiscales.

En ese sentido, el staff técnico del organismo reclamó “un aumento en los ingresos en el impuesto al valor agregado (IVA) y una reducción en los impuestos sobre la nómina pagados por los empleadores”, según recopiló la OEI.

En Irlanda, el FMI tuvo que salir a auxiliar una crisis del sector bancario pocos tiempo después de la crisis financiera internacional, por lo que las condicionalidades del EFF firmado estuvieron relacionadas a ese sector. El objetivo del EFF fue “restaurar la salud del sistema bancario, incluso mediante el establecimiento de un sector financiero más pequeño con grandes reservas de capital y fuentes de financiación más estables; y asegurar la sostenibilidad fiscal al tiempo que se limita el arrastre de la demanda a corto plazo debido a la consolidación fiscal”.

Las exigencias de reformas estructurales en Irlanda fueron más leves: “En Irlanda, donde se consideró que los mercados laborales y de productos eran suficientemente flexibles para empezar, la condicionalidad estructural fue apropiadamente más ligera y las pocas condiciones se cumplieron en el momento oportuno”, explicó un análisis posterior al EFF.

Ucrania llegó a su propio programa de Facilidades Extendidas con el Fondo Monetario en una situación similar a la Argentina: una recesión larga, problemas de balanza de pagos, inflación creciente, alto déficit fiscal y un pronunciado endeudamiento y para colmo en un contexto de un conflicto armado. Para este caso, el FMI intentó avanzar con distintas reformas.

“Los programas tenían como objetivo fortalecer la sostenibilidad fiscal a través de ajustes basados en el gasto y aumentos de precios anticipados para reducir los subsidios a la energía, llevando así los precios del gas y la calefacción a la recuperación de costos. En el EFF los planes de ajuste fiscal incluían la eliminación del déficit de Naftogaz (la empresa estatal de petróleo y gas de Ucrania)”, explicó el FMI.

Además, el acuerdo financiero con Ucrania incluyó “ahorros de pensiones significativos, congelando efectivamente las jubilaciones durante la mayor parte de 2015 y restringiendo la elegibilidad para el retiro anticipado”. Las reformas incluyeron otras áreas como salud y educación: “El programa también tenía como objetivo abrir el sector de la salud al financiamiento privado y pasar gradualmente a un sistema de seguro médico, así como mejorar la calidad y eficiencia del gasto en educación”.

Expectativas de la Argentina

Consultado sobre qué tipo de reformas el Gobierno argentino estaría dispuesto a negociar con el Fondo Monetario, el ministro de Economía Martín Guzmán aseguró a fines de 2020 que las conversaciones no incluían ese tipo de aspectos a esta altura del diálogo, pero que en ese sentido lo principal era buscar medidas que “aumenten la productividad”.

“Sobre las así llamadas reformas estructurales, hoy no se está discutiendo. Ni siquiera se les está dando ese nombre”, afirmó Guzmán. De todas formas, admitió que “Argentina tiene problemas estructurales clarísimos”. “Tenemos una estructura productiva que es incapaz de generar inclusión en todos los sectores de nuestra estructura sociodemográfica, generar un crecimiento de la productividad que nos permita una economía con más dinamismo, con más valor agregado, generar un crecimiento de las exportaciones que nos permitan poder pagar las importaciones que el crecimiento sostenido requiere”, concluyó.

Las negociaciones con el Fondo Monetario podrían tener en las próximas semanas un nuevo capítulo ya que se prevé que el jefe del Palacio de Hacienda dialogue con Washington, sea en forma presencial, o virtual, con la directora gerente Kristalina Georgieva y, según trascendió, con la titular del Tesoro norteamericano Janet Yellen.

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