El reparto de fondos federales: por qué el conflicto por la coparticipación se concentró en CABA y la provincia de Buenos Aires

Coparticipación, Consenso Fiscal, Adelantos del Tesoro, Impuestos de Asignación Específica, Fondos Especiales. Una maraña de conceptos inhibe a quien se adentra en la distribución federal de recursos tributarios que cobra la Nación, pero que se genera en su mayor parte en las provincias, en virtud de una delegación efectuada por las Provincias a la Nación, quien debe recaudar las contribuciones, retener su porción y redistribuir. Un sistema enrevesado cual plato de spaghetti y cuya norma central es una Ley, la 23.548, de título engañoso: “Régimen Transitorio de Distribución entre la Nación y las Provincias”.

La Constitución establece que deberán adoptarse criterios objetivos de reparto que expresen una relación directa entre las competencias, servicios y funciones a cargo del Gobierno Federal, los Gobiernos de Provincias y la Ciudad de Buenos Aires, y los recursos a percibir, debiendo además propender a una distribución igualitaria y solidaria tendiente a lograr un grado equivalente de desarrollo, de calidad de vida y de igualdad de oportunidades en toda la Nación.

Y dispone la Carta Magna: “No habrá transferencia de competencias, servicios y funciones sin la respectiva reasignación de recursos y la aprobación por ley del Congreso, cuando correspondiere, y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su caso”.

Usualmente referida como “ley de Coparticipación Federal”, la ley 23.548, sancionada en enero de 1988, aunque calificada de “transitoria” se apresta a cumplir 33 años, tuvo 163 modificaciones y nació de una transa política. El peronismo dominaba ambas cámaras del Congreso y sus precandidatos presidenciales, Antonio Cafiero, gobernador de Buenos Aires, y Carlos Menem, de La Rioja, buscaron sumar aliados en la interna (única vez que el peronismo eligió candidato de ese modo) “poroteando” a otras provincias puchos de su cuota previa.

Cafiero, que tenía mucho más, cedió casi 6 puntos porcentuales (del 27% que Buenos Aires tenía con la ley previa, la 20.221, y acuerdos posteriores, su porcentaje se redujo a 21,2%) y La Rioja un punto, que era casi la mitad de lo que tenía. Menem ganó igualmente la interna, incluso en Buenos Aires, pero el sistema quedó herido por el alicaído porcentaje bonaerense y la exigua (respecto de su población) cuota riojana, que los sucesivos gobiernos nacionales compensaron dando a esa provincia, de modo sistemático, más acceso a Adelantos del Tesoro u otros fondos discrecionales.

Medidas salomenémicas

Para Buenos Aires, el remedio más eficaz fue la Ley 24.073, el Fondo del Conurbano Bonaerense, que Menem, ya presidente, negoció con su primer vice, Eduardo Duhalde, e impuso a las provincias, apartando 10% del Impuesto a las Ganancias de la “Masa Coparticipable” para entregárselo al gobierno provincial de Eduardo Duhalde. En 1996, cuando los intereses de ambos caudillos se bifurcaron, la Nación impuso a Buenos Aires un tope de 650 millones de pesos/dólares (regía aún el uno-a-uno entre las dos monedas) y empezó a repartir el excedente entre las demás provincias, según sus cuotas de coparticipación. Hasta 2002, funcionó. Después la devaluación del peso y la inflación hicieron su trabajo: Buenos Aires llegó a recibir de su propio “Fondo del Conurbano” menos que las provincias patagónicas, las menos pobladas del país.

La Constitución de 1994 había dispuesto que antes del 31 de diciembre de 1996 Nación y Provincias debían acordar una nueva “Ley de Coparticipación”, mandato cuyo incumplimiento se apresta a soplar 24 velitas. La dificultad básica es que por tratarse de una “ley Convenio”, cualquier cambio en el reparto debe ser aprobado por todas las provincias, sin excepción.

Ante la imposibilidad de alcanzar esa ley, hubo una sucesión de acuerdos, como los “Pactos Fiscales” de Domingo Cavallo, el “Consenso Fiscal” que en 2017 todas las provincias, menos San Luis, firmaron con el gobierno de Macri, y el “Nuevo Consenso Fiscal” que, tras repudiar el de hace tres años, la mayoría de los distritos, con la segura excepción de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), firmaron con el gobierno de Alberto Fernández.

A lo alto y a lo ancho

Además de los desequilibrios “horizontales” (entre distritos), el sistema, dice Alberto Porto, el mayor experto en federalismo fiscal de la Argentina, adolece de un “desequilibrio vertical” entre los tres niveles de gobierno. Así, mientras la Nación recauda el 80% de los recursos totales y ejecuta el 60% del gasto, las provincias recaudan 15% de los recursos pero incurren en 24% del gasto y los municipios recaudan el 4% y gastan el 6% del total, aproximadamente. Las diferencias deben saldarse mediante transferencias entre los tres niveles de gobierno del producido de los 165 impuestos que, hasta abril pasado, había compilado el “vademécum impositivo” del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (Iaraf) que encabeza el economista Nadin Argañaraz.

En las últimas décadas, el mayor desequilibrio fue la provincia de Buenos Aires. Su mejor momento fue durante la cohabitación Menem-Duhalde y la plenitud del “Fondo del Conurbano Bonaerense” y el peor entre los años 2011 y 2015, durante el segundo gobierno de Cristina Kirchner y la gestión de los ministros de Economía Hernán Lorenzino y Axel Kicillof. En ese período, precisa un estudio de Marcelo Capello, experto en temas federales y previsionales de la Fundación Mediterránea, la provincia “perdió” $236.241 millones (a valores de agosto de 2020) entre lo que efectivamente recibió y lo que habría percibido entre “transferencias automáticas” y “discrecionales” (a gusto del gobierno nacional) si ambas se hubieran repartido según los índices de “coparticipación secundaria” de cada provincia (Cuadro).

De Vidal a Kicillof

Esa situación se empezó a corregir entre 2016 y 2019, cuando el gobierno de Macri recompuso en parte el “Fondo del Conurbano”, a favor de la gestión de María Eugenia Vidal, y se acentuó a lo largo de 2020, en el que el gobierno de Alberto Fernández extremó el reparto de fondos no automáticos a favor de la gestión de Axel Kicillof. Toda una paradoja: quien como ministro más castigó a la provincia es, como gobernador, el más beneficiado.

A principios de septiembre el conflicto por el reparto enfrentó a Buenos Aires con el distrito porteño, con el arbitraje de Alberto Fernández y el VAR a cargo de Cristina Fernández de Kirchner cuando, para desactivar un reclamo salarial de la policía bonaerense, cuyos efectivos llegaron a sitiar la residencia de Olivos, el Presidente redujo por decreto, de 3,50 a 2,32%, los fondos para CABA, y transfirió $25.000 millones a Buenos Aires, básicamente para pagar el aumento de la policía provincial.

Un proyecto de ley posterior, que ya tuvo media sanción en Diputados, podó aún más la parte porteña, al 1,40%, y motivó la presentación de un recurso del gobierno de Horacio Rodríguez Larreta ante la Corte Suprema de Justicia. El gobierno nacional dice que financiará la Policía de la Ciudad, con $24.500 millones del Tesoro, pero Rodríguez Larreta no quiere depender de la voluntad de Fernández y reclama el 3,50% que las demás provincias habían reconocido a su distrito en el “Consenso Fiscal” de 2017. La cuota porteña, además, no había surgido de una detracción a las demás provincias, sino de la parte nacional, pues la Capital no era autónoma en 1988, cuando se sancionó la ley 23.548, aquella surgida del poroteo de Menem y Cafiero.

Argumentos y contra-argumentos

El gobierno nacional alega que CABA es privilegiada por ser sede de la administración central: edificios, salarios, inversiones. El gobierno porteño replica que, por el contrario, históricamente recibe y atiende en sus hospitales a millones de personas (principalmente del conurbano bonaerense) ajenas al distrito, amén de asignar la Policía de la Ciudad a tareas de seguridad en eventos nacionales. La organización de la Cumbre del G20 a fines de 2018, el reciente velorio de Diego Maradona en la Casa Rosada y la jornada de diciembre de 2017 en que la policía porteña recibió la mayor parte de las 14 toneladas de piedras arrojadas en protesta por el proyecto oficial de “movilidad automática” de las jubilaciones que rigió entre 2018 y 2019 y que el gobierno de Alberto Fernández derogó a poco de asumir.

A su vez, y en especial durante las gestiones kirchneristas, los habitantes del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA, que comprende CABA y 40 Municipios del Conurbano Bonaerense) fueron los principales beneficiados en el reparto de subsidios a los servicios públicos, pagando las tarifas de luz, gas y, en especial, transporte, más baratas del país. En 2006, por caso, el entonces Defensor del Pueblo de la Nación, Eduardo Mondino, calculó que el AMBA recibió el 87% de los subsidios al transporte automotor de pasajeros, contra 13% del resto del país. Esas cifras cambiaron fuertemente con el recorte de subsidios de la gestión macrista, aunque no se conocen cálculos al respecto.

Un trabajo del Observatorio de Políticas Públicas de la Universidad Nacional de Avellaneda dice que el gasto en seguridad, la cantidad de policías por habitante y los salarios policiales promedio del distrito porteño superan por entre el 30% y 100% los de la provincia de Buenos Aires, cifras de las que se vale, por ejemplo, Silvia La Ruffa, subsecretaria de Programación Federal y Articulación Legislativa del ministerio de Seguridad de la Nación, para justificar la quita de fondos al distrito porteño.

Del otro lado, funcionarios de la Ciudad sostienen que la Capital genera 22% de los fondos nacionales y con la nueva ley recibirá en fondos “automáticos” apenas el 1,40%, el mismo porcentaje que la provincia de Santa Cruz, que tiene diez veces menos habitantes y goza de regalías mineras y petroleras, que no se coparticipan.

Porto, profesor emérito en la Universidad de La Plata, dice que en las últimas décadas la provincia de Buenos Aires fue la más desfavorecida, pero no por culpa de la Capital Federal, que con poco más de 7% de la población nacional recibió en 2018 y 2019 la mitad de ese porcentaje en concepto de fondos automáticos, provenientes no de las restantes provincias, sino de la parte nacional. El experto en federalismo fiscal cita algunas relaciones del desbalance de las últimas décadas: en recursos por habitante, precisa, la provincia de Buenos Aires recibe menos del 50% que el promedio; Catamarca 2,7 veces el promedio y La Rioja y Santa Cruz más del doble del promedio.

A contramano de las quejas más habituales sobre falta de federalismo, Porto cree que la madre de los desbalances es la desproporción de representación legislativa. En el Senado, cámara de las Provincias, Buenos Aires y CABA, con cerca de 45% de la población del país, tienen el 4% de las bancas. Pero en Diputados, argumenta, “hay un apartamiento del principio de representación proporcional fijado en la Constitución, con provincias sobre y sub-representadas e impacto en las decisiones fiscales”.

Para el conjunto del país, precisa, hay un diputado cada 160.000 habitantes, pero para Buenos Aires la cifra es 230.000, contra 70.000 de Catamarca, 66.000 de la Rioja y 55.000 de Santa Cruz. En suma, el voto de un santacruceño vale más de cuatro veces lo que el de un bonaerense o un porteño.

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