El Presupuesto 2021 y las reglas fiscales

Mientras atravesamos un ejercicio presupuestario 2020 singular –sin ley de Presupuesto pero con una enmienda aprobada por el Congreso–, el Poder Ejecutivo cumplió con lo previsto en la Constitución y envió el proyecto de ley de Presupuesto para el año 2021. En el contexto de la frágil situación económica y de los impactos negativos de la crisis del COVID-19, el proyecto prevé un déficit financiero para el sector público nacional de 5,7% del PIB , casi cinco puntos por debajo del desequilibrio de 10,3% del PIB que se proyecta para este año. Una vez más, Argentina debe lidiar con un desequilibrio fiscal importante sin contar con fuentes sostenibles de financiamiento.

Además de la ley 24.156, que regula todo el sistema de administración financiera pública, en las últimas dos décadas Argentina aprobó varias leyes de responsabilidad fiscal, instrumentos que mediante reglas numéricas y de procedimientos apuntaron a mejorar el desempeño público en materia de gasto, déficit, deuda e impuestos, así como también fortalecer el proceso presupuestario nacional y provincial, y hacerlo mas transparente.

En 1999, el Congreso aprobó la ley 25.152, con objetivos restrictivos y ambiciosos para el gasto público primario –no podía crecer mas que el PIB–, y para el déficit, que debía reducirse gradualmente para llegar al equilibrio fiscal en el 2003. También se aprobó la creación de un Fondo Anticíclico Fiscal a ser integrado con un porcentaje creciente de la recaudación, y con el 50% de los ingresos por concesiones y privatizaciones, hasta llegar a acumular 3% del PIB. La ley 25.152 incorporaba también “reglas de procedimientos”, normas dirigidas a mejorar el funcionamiento del proceso presupuestario, como la obligación de presentar presupuestos plurianuales de un mínimo de tres años, disposiciones para una mayor transparencia fiscal, la prohibición de crear fondos u organismos extrapresupuestarios, y restricciones para acabar con una mala práctica tradicional de las finanzas públicas argentinas: la emisión de títulos de deuda para el reconocimiento de gastos sin devengamiento previo en el presupuesto público.

Lamentablemente las disposiciones más importantes de la ley 25.152 no se cumplieron. En medio del estallido del régimen de Convertibilidad y la crisis del 2001, la convergencia hacia el equilibrio fiscal no se logró, los límites al crecimiento del gasto no fueron respetados, y el Fondo Anticíclico Fiscal nunca recibió fondos significativos. En cuanto a los procedimientos, las reglas más importantes, como la prohibición de emitir deuda para cancelar obligaciones no devengadas en el presupuesto, tampoco fueron respetadas.

En 2004, sin ninguna discusión de fondo sobre los pobres resultados de la ley 25.152, el Congreso sancionó una nueva legislación sobre responsabilidad fiscal, la ley 25.917. La nueva ley tuvo un alcance mayor al de su antecesora –en particular respecto al comportamiento fiscal de las provincias–, y nuevamente estableció reglas numéricas y de procedimientos presupuestarios dirigidas a mejorar la performance fiscal. En algunos casos, como la limitación al crecimiento del gasto primario, la 25.917 simplemente repitió, con algunas variantes, restricciones legales ya normadas por la ley 25.152. El espíritu era el mismo: limitar el crecimiento del gasto público –particularmente del gasto corriente– al crecimiento de la economía.

A fines de 2017, el Congreso aprobó el Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal y Buenas Prácticas de Gobierno, una nueva ley que, entre otras cosas, modificaba y reforzaba algunas disposiciones de la ley 25.917 de 2004, en particular cuestiones vinculadas al proceso presupuestario y la transparencia. La ley 27.428 reiteró las restricciones al crecimiento del gasto público, especialmente para las jurisdicciones deficitarias, e incluyó reglas que no existían en las normas previas, como limitaciones al crecimiento del empleo público.

Cuando miramos los números fiscales de las últimas dos décadas, resulta sorprendente que con tanta legislación vigente con límites estrictos al crecimiento de los gastos, la relación entre el gasto público total y el PIB haya crecido de 23,1% a 40,2% entre el 2004 y el 2015. Es decir, la doble prohibición legislativa de 1999/2004 no impidió una impresionante expansión del gasto público de más de quince puntos del PIB en apenas una década.

Imaginemos por un momento un escenario contrafáctico: que las reglas sobre el gasto y el déficit establecidas por ley se hubieran cumplido durante todo ese período. Con equilibrio o superávit fiscal, Argentina no habría necesitado recurrir al endeudamiento ni al BCRA para financiar los déficits. Seguramente hoy tendríamos una relación deuda/PIB reducida, enormes reservas líquidas en el BCRA y habríamos evitado las severas crisis macro y de deuda por las que pasamos en los últimos años. El límite al crecimiento del gasto hubiese permitido bajar impuestos distorsivos, potenciando la inversión, las exportaciones y el crecimiento económico. En ese marco, con un Fondo Anticíclico Fiscal de 3% del PIB disponible, con el crédito público saneado, con un Banco Central sólido, el país habría podido enfrentar la pandemia con herramientas genuinas para mitigar el impacto sobre el empleo y los ingresos, y propiciar una recuperación económica rápida y vigorosa.

¿Por qué no se cumplieron las leyes aprobadas por el Congreso? ¿A quién podemos acusar de dichos incumplimientos? Lamentablemente fue el propio Congreso quien de manera explícita o implícita, año tras año, aprobó presupuestos y leyes que violentaban las propias disposiciones que había establecido previamente en 1999 y 2004. Como un alcohólico que promete por escrito dejar la bebida y a los pocos días no puede sostener su promesa y abre una nueva botella, los mismos legisladores borraron con el codo lo que habían escrito con la mano.

Este comportamiento vuelve a aparecer en el proyecto de Presupuesto 2021. En tres artículos (19, 20 y 21), el proyecto suspende los efectos más importantes de las tres leyes de responsabilidad fiscal vigentes. El artículo 19 suspende la aplicación de las principales reglas establecidas por la ley 25.152 (límites al gasto y al déficit, Fondo Anticíclico, amortización de deudas de gastos no devengados); el artículo 20 suspende la aplicación de las disposiciones mas importantes de la ley 25.917 (incluyendo la limitación al nombramiento de empleados públicos), ya no solo para el ejercicio 2021, sino también para el presupuesto de este año; finalmente, el artículo 22 del proyecto propone derogar dos artículos de la ley 27.428, para volver a la redacción original de la ley 25.917: en el primer caso se trata de cambios en la transparencia presupuestaria, y en el segundo se da marcha atrás con el proceso de autorización nacional de las emisiones de deuda provincial.

El déficit fiscal persistente es un mal estructural de la Argentina, y forma parte del núcleo de nuestra inestabilidad macroeconómica. La fallida experiencia con las leyes de responsabilidad fiscal nos deja sin margen para nuevas promesas. Será muy escasa la credibilidad y confianza que pueda generar otra cosa que no sean los hechos. En ese marco, solo nos queda transitar cuánto antes y sin vacilaciones el difícil camino hacia el equilibrio fiscal sostenido en el tiempo, la contención del gasto público, y la normalización de la estructura tributaria. Ya no sirve decir ni prometer; concentrémonos en hacer y realizar.

El autor es economista y ex Gerente General del Banco Central