Nadín Argañaraz: las 6 preguntas básicas que debería responder el Presupuesto 2021

Técnicamente, el Presupuesto Nacional es considerada la “Ley de Leyes” porque es la referencia firme que tiene el sector privado para conocer el compromiso al que está dispuesto asumir el gobierno central, y cuenta con el aval del Poder Legislativo, al menos en su mayoría.

Las pautas de inflación, crecimiento, disponibilidad de divisas, y sobre todo la proyección de gastos y recursos, son consideradas claves para orientar a empresarios y trabajadores sobre el corto y mediano plazo.

Sin embargo, en las últimas décadas, en particular desde la crisis de la convertibilidad a fines de 2001 y principios de 2002 se ha constituido en un mero trámite formal, porque no sólo rápidamente se podían detectar las inconsistencias entre objetivos e instrumentos, sino que además, quedaban casi inmediatamente desdibujados por la realidad, con subestimación de la inflación esperada y exageración del crecimiento estimado, que llevaron a recurrentes medidas discrecionales del Poder Ejecutivo para enmendar los errores y alterar la distribución de los gastos y prioridades.

Frente a ese escenario, que está presidido por un Presupuesto 2020 presentado por el gobierno saliente, pero que fuera rechazado por la administración entrante, y por tanto nunca debatido, aunque sí su ampliación por la emergencia que disparó la irrupción de la pandemia del COVID-19, Infobae entrevistó a Nadín Argañaraz, director y fundador del Instituto Argentino de Análisis Fiscal y experto en el seguimiento de las finanzas públicas de la Argentina y de países de América latina, en la previa a la presentación en el Congreso nacional por parte del ministro Martín Guzmán de las pautas de gastos y recursos para 2021 y proyecciones plurianuales.

- El ministro de Economía anticipó que el Presupuesto 2021 tendrá una meta de déficit fiscal de 4,5% del PBI ¿Por qué es relevante la proyección de gastos y recursos para el año entrante, y la estimación plurianual, dado que en la Argentina se ha constituido en sólo en una obligación de cumplir un trámite legal de presentación cada 15 de septiembre, incluso el Gobierno decidió no debatir en el Congreso el del corriente año, aunque sí su ampliación?

- Un proyecto de ley de presupuesto pone de manifiesto el plan de un gobierno para el año o período que se trate. Cuando incorpora objetivos plurianuales, aporta previsibilidad al ordenamiento macroeconómico y fiscal. Respecto a la dinámica argentina, los proyectos de gastos y recursos para el año siguiente la mayoría de las veces anticipan una realidad que luego no se concreta, con marcada diferencia entre proyección y realidad. Argentina no ha logrado en los últimos años una estabilidad de las variables económicas, y los presupuestos terminan en una ley que luego debe ser modificada permanentemente a lo largo del año.

Concretamente, en los últimos 15 años, se ve una marcada tendencia a la subestimación de los ingresos y gastos. Esto queda de manifiesto tanto en el nivel proyectado para cada variable que luego es superado (a veces ampliamente) por la realidad, como en las tasas de variación real proyectadas. Notablemente, sólo en un año (2017) la variación presupuestada de los ingresos resultó más elevada que lo que ocurrió en la realidad, mientras que en el caso del gasto el diferencial entre las variaciones interanuales previstas y las efectivamente verificadas fueron más significativas, llegando en muchos casos a duplicarse la tasa de crecimiento con relación a la originalmente presupuestada. Este es un problema serio que tenemos en Argentina. Algo que debería cambiar. A días de la presentación del proyecto de ley de presupuesto 2021 está el deseo que este sí sea un presupuesto cuyas previsiones estén en línea con la realidad que efectivamente se tenga el año siguiente.

En los gráficos adjuntos puede apreciarse que en el caso del gasto todos los años la variación efectiva que tuvo fue superior a la proyectada. Todos los puntos están arriba de la línea de 45 grados. Si un año se encontrara sobre la línea de 45 grados significaría que ese año la variación efectiva coincidió con la variación proyectada. En el caso de los ingresos, excepto 2017, todos los años tienen una variación efectiva superior a la variación presupuestada.

Esta característica de los presupuestos de Argentina es un reflejo de la inestabilidad macroeconómica y fiscal que se tiene. En el caso de la subestimación de ingresos, se abre la puerta a que luego los ingresos excedentes a los presupuestados sean asignados de una manera distinta a la presupuestada, quitándole valor a la ley de leyes.

Es un desafío significativo cambiar esta historia presupuestaria, que obviamente implica cambiar también la previsibilidad de la economía argentina.

El ministro anticipó un déficit primario del 4,5% del PBI para 2021, eso significa que la diferencia entre ingresos y gastos (sin considerar intereses de deuda) sería de esa magnitud. El 2020 en principio terminaría con un déficit primario de 8% del PBI, financiado principalmente por emisión de pesos por parte del BCRA. Surge la cuestión de qué política económica está implícita en el déficit primario y su financiamiento.

- ¿Cuáles cree que deberían ser los 10 principales objetivos que debería contener para poder comenzar a superar los efectos de la cuarentena preventiva del COVID-19 que empezó el 20 de marzo y que aún no tiene fecha de finalización?

- Política económica: Sería un déficit primario importante asumir una diferencia entre gastos y recursos de 4,5% del PBI, porque reflejaría una continuidad de política fiscal expansiva por parte del Estado nacional. Habrá que analizar en detalle la política de gasto y la política tributaria que estarán detrás de los números fiscales. El proyecto de presupuesto debería reflejar de manera clara el conjunto de acciones que el gobierno nacional pretende ejecutar en 2021, año que contiene una gran incertidumbre respecto al desarrollo de la pandemia COVID-19.

Dada esta etapa de excepción que vivimos, el presupuesto 2021 debería dejar bien claras las acciones de base y las acciones excepcionales derivadas del COVID-19. Creo que el Gobierno debe brindar la máxima previsibilidad de reglas de juego en el marco de enorme incertidumbre que vivimos. Concretamente, creo que se sería útil la definición de programas relacionados a la pandemia con objetivos y un proceso de inicio y finalización concretos. Con un presupuesto transparente y con las contingencias bien definidas. Las políticas tributaria y de administración de base y por la pandemia COVID-19 también deberían quedar bien claras.

El Gobierno va a explicar cómo estima financiar el déficit primario de 4,5% del PBI (en caso que el presupuesto lo confirme). Habrá que analizar cómo se financiará, cuánto consistirá en emisión de pesos y cuánto de colocación de deuda. Y el grado de consistencia de esas políticas con el marco económico previsto, por ejemplo entre la monetización del déficit y la inflación esperada.

Argentina tiene una historia de déficits fiscales. De los últimos 60 años, solamente en 14 no se tuvo déficit primario. Hay un comportamiento caracterizado por contracciones y expansiones del déficit, con la excepción de 6 años continuos de superávit fiscal con inicio en el año 2003. Un déficit fiscal recurrente genera una enorme cantidad de distorsiones que termina impactando en el comportamiento de la economía. Hace una década que el nivel de actividad está estancado.

- ¿Qué preguntas clave debería permitir responder el Presupuesto 2021?

1. Política de seguridad social: regla de ajuste de las jubilaciones y subsidios. ¿Cuál va a ser la dinámica de las jubilaciones? ¿Se recuperará la pérdida real de determinados segmentos de jubilaciones de los últimos años?;

2. Política salarial: ¿cómo se trabajará en el Estado durante el segundo año de pandemia? ¿Cuál será la política de acción con los bienes públicos que no se brindaron en 2020? ¿Continuará la restricción en 2021? ¿Cómo será la política salarial? ¿Habrá diferencias entre trabajadores esenciales y no esenciales? Se requieren definiciones, ya en un marco de excepción;

3. Subsidios al sector privado: ¿qué política tarifaria se va a aplicar y cuánto gasto en subsidios se requerirá? ¿Cuál va a ser la política de subsidios en todo el país? ¿Se va a tener un esquema federal equitativo o se va a privilegiar a los habitantes del AMBA?;

4. Plan de inversiones y obras públicas: ¿qué obras de infraestructura se pretende desarrollar? ¿Cuál es su proyección plurianual? ¿Cuánto apuesta el gobierno al efecto multiplicador de la obra pública para reactivar el mercado interno? ¿Se intentará aumentar la participación de la obra pública a través de una mayor inversión real?;

5. Transferencias automáticas y no automáticas a provincias: 2020 finalizará con una baja real de la coparticipación automática y una suba real de las transferencias no automáticas. Ha habido cambios significativos en la asignación de recursos no automáticos, participando la provincia de Buenos Aires con un 50% del total, aproximadamente, y desde ahora más, con la decisión presidencial de restar un punto a CABA para ese destino. La estrategia de acción para 2021, un nuevo año electoral, es clave. Las provincias ya no recibirán nada de la devolución de la pre- coparticipación del 15%, ya que en 2020 están recibiendo el último 3%. ¿Cuál será la asignación de fondos y los programas a desarrollar en 2021? ¿será una distribución equitativa en términos per cápita? La decisión de disminuir el índice de coparticipación a CABA para redireccionar esos recursos a la provincia de Buenos Aires a través de la creación e implementación de un fondo específico también deberá estar reflejada en el presupuesto. Es una reasignación de recursos entre jurisdicciones; y

6. Consistencia fiscal consolidada: el proyecto de presupuesto nacional brindará el marco fiscal para la Nación, pero a través de la coparticipación que surja de la proyección de recaudación y de las transferencias no automáticas estará impactando en prácticamente la totalidad del financiamiento de varias provincias argentinas. ¿cómo será la señal de responsabilidad fiscal que la Nación dará a las provincias? La clave para la sostenibilidad fiscal argentina es el déficit consolidado de Nación, Provincias y Municipios, y en esto el marco del presupuesto nacional es determinante lo que propongan el Presidente y su ministro.

- ¿Antes de avanzar, un Presupuesto es sinónimo de Plan Económico?

- Un Presupuesto es un plan de gobierno, por ende es un plan económico que brinda detalles para el año que se está proyectando. Ahí queda reflejada la política económica y su grado de consistencia. Las proyecciones de las variables fiscales, es decir gastos, ingresos y déficit, deben ser consistentes con el marco económico previsto. Y el marco económico previsto debe ser lógico, dadas las restricciones de nuestra economía. Para dar un ejemplo: si se proyecta un aumento real del PBI del 2% y una política tributaria estable, a priori no resulta lógico un aumento real esperado de la recaudación del 10%. Si así se previera implicaría una significativa mejora de la eficiencia recaudadora, que debería estar muy bien justificada en los instrumentos planeados para lograrlo. De no ser así, se estaría ante un error de presupuestación y por ende ante una grosera inconsistencia.

La proyección de la recaudación en base al marco económico esperable es clave. La estimación del gasto es igual de relevante. Un supuesto ilógico de meta de ingresos tributarios arrastra una ilógica previsión de déficit fiscal y por ende de financiamiento posible con métodos genuinos. La ley de presupuesto tiene que brindar previsibilidad. El uso de la discrecionalidad para asignar partidas no debe poner en riesgo el valor intrínseco de una norma que debiera ser ley de leyes.

- Independientemente de los supuestos macroeconómicos que incluya el Presupuesto 2021 ¿en el Iaraf que proyecciones de variación del PBI, Inflación y balanza comercial manejan para el corriente año y el próximo?

- Actividad real: En 2020 el PBI apunta a cerrar con una contracción de dos dígitos porcentuales. En 2021 va a haber rebote estadístico. La cifra de aumento del PBI puede ser apuntalada por la política fiscal expansiva que supone un déficit de 4,5% del producto para el año que viene, según lo anticipado por el ministro de Economía. Pero la reactivación también puede verse erosionada si el financiamiento del desequilibrio se hace con emisión monetaria descoordinada del resto de políticas, lo que incidiría negativamente en las expectativas y decisiones de los agentes económicos. El resultado final, como siempre sucede, dependerá de un conjunto de factores que son difíciles de proyectar por la gran incertidumbre derivada del COVID-19 y de las de decisiones de política que el Gobierno tome hasta fin de año y las que prevea tomar en 2021. El PBI en 2021 en principio crecería entre 4% y 6 por ciento;

Inflación: El aumento de la cantidad de dinero fruto de la emisión de 2020 tendrá efectos sobre la tasa la aumento del índice general de precios al consumidor el año próximo, por eso será clave lo que el Gobierno quiera hacer en materia de política monetaria, cambiaria, de precios e ingresos. La emisión de pesos deja una inflación alta para 2021, posiblemente mayor a la de 2020. Con tasas mensuales en promedio de 3% para el año que viene, la inflación anual cerraría en el orden del 40% a 50%, en comparación con un 38% proyectado para este año. La cifra final será producto de qué tan estricta sea la política monetaria, de si se mantiene el torniquete con las Leliq; y, principalmente, de lo que suceda con el tipo de cambio oficial que muestra una brecha mayor al 70% con el libre. El BCRA tiene una tarea muy difícil para coordinar todas las variables nominales.

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