Coparticipación federal: una larga historia de conflictos entre la Nación y las provincias por la distribución de fondos

Luego de 3 días de protestas de las fuerzas policiales de la provincia de Buenos Aires, el presidente Alberto Fernández decidió cambiar la distribución automática de los recursos que recauda la Nación a las 24 jurisdicciones, quitándole a la Ciudad un punto porcentual de los casi 5 que recibe actualmente, para poder dar respuesta a la demanda de aumentos salariales que el gobernador Axel Kicillof no está en condiciones de satisfacer por el deterioro de las finanzas del distrito.

Más allá del estancamiento que arrastra la economía desde hace una década, cuando también gobernaba el peronismo, la historia de insatisfacción por el reparto de los impuestos a la provincia de Buenos Aires, pero también a las grandes, como la Ciudad Autónoma, Córdoba, Santa Fe, Mendoza, entre otras que fueron perdiendo recursos percibidos por la Nación pero generados en sus distritos, lleva más de 25 años.

Por mandato de la reforma constitucional de 1994, el Congreso Nacional debía convocar al tratamiento de un nuevo Régimen de Coparticipación Federal, sobre la base de criterios económicos y fundamentalmente sociales. Pero nunca se pudo avanzar porque requería de un “Convenio Marco" de las 24 jurisdicciones, con absoluta unanimidad, en la que algunos cedan y otros ganen recursos, excepto que se acepte un único perdedor: el Estado Nacional.

De ahí que una vez más, y a pocos días en que el Gobierno nacional debe presentar al Congreso el Proyecto de Presupuestos de Gastos y Recursos para 2021 y previsiones plurianuales, el Poder Ejecutivo Nacional decidió apelar a su discrecionalidad y cambiar por decreto la distribución automática de fondos a favor de la provincia de Buenos Aires y en detrimento de la CABA, apelando a criterios simplificados de generación de riqueza por habitante, población y de necesidades básicas insatisfechas.

En esa simplificación se pierde usualmente de referencia que muchos habitantes del Gran Buenos Aires no sólo generan sus ingresos en CABA, sino que además utilizan los servicios públicos de educación, sanidad y seguridad física del distrito que se nutren de recursos propios, dado que diariamente se movilizan a la capital federal casi 4 millones de personas, más que duplicando la población residente en forma permanente.

De ahí que si en la filmina que mostró el Presidente para justificar la quita de recursos administrados por Horacio Rodríguez Larreta para girarlos al gobierno de Axel Kicillof, se tomara como referencia el total de la población estable y transitoria diariamente en la Ciudad se obtendría que el gasto per cápita en seguridad se reduce de $16.901 a unos $7.420, apenas un 10% más alto que en la provincia; y los cargos en seguridad por cada 100.000 habitantes pasaría de 1.063 a unos 470, un 17% menos.

Técnicamente, la Oficina de Presupuesto del Congreso recuerda la definición de Coparticipación Federal de Impuestos del experto Pedro Farías: “Es un sistema universal que unifica la programación y recaudación de ciertos impuestos para su redistribución posterior entre las distintas jurisdicciones, lo que genera actos de administración de los mismos, por un lado, y actos de transferencia por el otro”. El objetivo del régimen es de “coordinación fiscal y otro netamente distributivo”, los estados más ricos financian a los más pobres, o a los que tienen mejor relación con el gobierno central.

En la historia del “federalismo fiscal”, que según el Presidente data de 1948, quedó en evidencia que en la Argentina se trata de un sistema en el que la Nación lleva la ardua e insalubre tarea de recaudar, porque genera enemigos y tensiones, y las provincias la grata acción de gastar sin cuidar los recursos que recibe por mecanismos indirectos.

Bases del federalismo fiscal vigente

Desde entonces, el diferente desempeño económico y social de cada provincia, como del crecimiento de la población, más acelerado en las regiones pobres o con menos recursos y más lento en las más “opulentas”, como definió el Presidente a la Ciudad de Buenos Aires, generó distorsiones en la distribución de recursos medidos por habitante, y sobre esa base dispuso ahora corregir parcialmente esa brecha, y girarle recursos a la provincia para poder aumentar los sueldos a la policía.

Así, se pasó de un reparto que hasta 1988 era del 48,5% de los recursos coparticipables, según lo dispuesto por la Ley 20.221 del 21 de marzo de 1973, principalmente impositivos, porque no comprende a lo percibido por Aduana y el Sistema de Seguridad Social, al 54,66% que determinó la Ley 23.548 hasta el presente, “reconociendo el impacto de los servicios transferidos a fines de los años setenta sin contrapartida financiera”, destaca un informe especial de la OPC.

Pero la ausencia de políticas de Estado de largo plazo, que caracteriza a la economía argentina, no sólo llevó al país a caer desde los primeros puestos en generación de riqueza y calidad de vida a principios del siglo pasado, al puesto 70 y bajando sobre un total de poco más de 220, sino también a crecientes conflictos redistributivos, aumento de la carga impositiva, con más de 165 tributos y se piensa en crear otros, y aumento de la inseguridad jurídica, cuando se requieren de políticas que corrijan esos desvíos con generación de confianza y atracción de inversiones.

La reforma constitucional de 1994 intentó poner un punto final a ese proceso, con un mandato claro, “para dar eficacia y virtualidad al sistema ideado por el artículo 75 inciso 2° de la Constitución". La Cláusula Transitoria Sexta estableció: "Un régimen de coparticipación conforme a lo dispuesto en el inc. 2 del art. 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización de 1996; la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma, no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación”.

Semejante exigencia nunca fue satisfecha, y en su reemplazo se fueron aprobando con el correr de los años una sucesión de Pactos Fiscales, pero que en general fueron incumplidos, y como ahora, primó la decisión discrecional del Poder Ejecutivo de quitarle un punto de transferencias automáticas a la Ciudad para favorecer una provincia gobernada por su signo político, bajo el argumento de que se trata de fondos que administra directamente la Tesorería de la Nación (42% del total) y por tanto no altera la Ley de Coparticipación vigente.

Sin embargo, entre los efectos esperables de la aparentemente “sorpresiva” decisión presidencial cabe esperar o bien el aumento de los impuestos locales, como sobre los Ingresos Brutos y tasas de Rentas; o bien la postergación de obras planificadas en escuelas, hospitales, seguridad y viales, no sólo para los vecinos, sino también los habitantes del conurbano que diariamente ingresan y permanecen más de un tercio del día en la Ciudad.

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