La historia de los controles de cambio: cómo se comportó la brecha entre el dólar libre y el oficial

Los comentarios radiales de Alberto Fernández y de su vicejefa de Gabinete, Cecilia Todesca, el fin de semana pasado, operaron como revulsivo sobre una situación objetiva: las reservas internacionales “de libre disponibilidad” del BCRA son cada vez más bajas, pese al “cepo” cambiario que limita la compra de dólares al precio oficial (el llamado “dólar-ahorro”) a un máximo de USD 200 mensuales, al cabo de la época del año en que más agroexportaciones se liquidan, en un 2020 que pinta para récord histórico de superávit comercial y después del acuerdo que el gobierno alcanzó con los acreedores privados para restructurar la deuda externa, despejando el cronograma de vencimientos en divisas hasta 2024/25 y aliviándolo hasta 2028.

Aunque luego Economía buscó calmar las aguas asegurando que la venta del dólar-ahorro seguiría normalmente, el mercado cambiario se agitó y terminó el viernes con un aumento de seis pesos del dólar “blue”, a $ 138. Es una historia repetida y tiene que ver con la disponibilidad de un bien históricamente escaso respecto de la ávida demanda de los argentinos. Como había dicho Todesca, la economía argentina es “bimonetaria” y –la completó este viernes el ministro de Desarrollo Productivo, Matías Kulfas- “deja de crecer cuando se queda sin dólares”.

En verdad, dejar de crecer ya lo hizo hace varios años, en recesión entró en el segundo trimestre de 2018 y este año –pandemia y cuarentena de por medio- la caída se agudizó. Aun así, el país afronta otra vez un trance repetido: la incapacidad del control de cambios para disimular la escasez de dólares, algo que suele anticipar un simple indicador: la “brecha” entre el dólar “oficial” o “comercial” o “legal”, de un lado, y el dólar “libre” o “financiero” o “negro”, o “blue”, como se dio en llamarlo en los últimos años, por el otro.

La “Trinidad imposible”

El reiterado fracaso de los controles de cambio tiene relación con lo que hace 60 años el premio Nobel de Economía Robert Mundell llamó “trinidad imposible”, o “trilema”: un país no puede tener al mismo tiempo estabilidad cambiaria, control de la política monetaria y libre movilidad de capitales. A lo sumo, puede elegir dos de esas condiciones. Los países de la zona euro tienen estabilidad monetaria y libre movimiento de capitales, pero resignan el control de la política monetaria. Chile controla la política monetaria y mantiene la libertad del movimiento de capitales, pero deja “flotar” el tipo de cambio.

“El control conjunto del tipo de cambio oficial y la política monetaria solo es posible cuando se restringe el libre movimiento de capitales; es el modelo que da origen a los cepos, cuyo caso extremo es Venezuela”, escribió Gustavo Reyes, economista del Ieral, en un paper sobre el trilema y la situación argentina, en el que describió la situación que se le presentó al gobierno de Macri cuando, por el salto del dólar tras las PASO de agosto de 2019, terminó imponiendo un “cepo light” al que ajustó las riendas tras las elecciones de octubre que consagraron presidente a Alberto Fernández. Este, a su vez, recurrió a un cepo reloaded con el impuesto del 30% a las compras de dólar ahorro, el “parking” a las operaciones bursátiles para hacerse de dólares y el ostracismo cambiario de los “coleros digitales”. Pero parece no ser suficiente. Sucede, explica Reyes y abona la experiencia histórica, que en la medida que los controles reducen o eliminan el crédito o la provisión privada de divisas, los déficits externos (en el sentido amplio, no sólo comercial) terminan siendo financiados con reservas del Banco Central.

A lo largo de la historia, las brechas cambiarias excesivas tuvieron finales traumáticos. El gráfico adjunto muestra la evolución anual de ese indicador en los últimos 90 años y la mensual desde que se inició el actual gobierno, con algunos hitos históricos, como la creación del Banco Central, en 1935, en plena crisis y “década infame”, un primer pico importante en 1949, durante el primer gobierno de Perón, el máximo histórico de 1958, durante el primer año del gobierno de Frondizi, el “rodrigazo” de 1975, la híperinflación de 1989 y, más recientemente, el cepo kirchnerista 2011-2015, el intervalo de libre movimiento de capitales y endeudamiento externo de Macri hasta 2019, y las estaciones de la vuelta del cepo, desde septiembre de 2019 a hoy.

“El control de cambios en la Argentina”, un libro publicado en 1989 por la Fundación FIEL, cuenta la prehistoria de esta práctica, que dominó el grueso de los últimos 90 años. En noviembre de 1899, al cabo de un período de fuerte deflación tras el default a la banca Baring, la Argentina readoptó el patrón oro. La Caja de Conversión fijó la paridad en $ 2,27 de moneda nacional por peso oro y el Banco Nación, fundado en 1891, operaba como cámara compensadora, prestando a los demás bancos en épocas de escasez monetaria y sumando depósitos en momentos de excesiva liquidez. La inflación argentina coincidía más o menos con la mundial y había libertad de entrada y salida de capitales. Los términos de intercambio eran relativamente estables y favorables.

Con el inicio de la primera guerra mundial y la tendencia a la salida de oro se volvió a la “flotación administrada” entre 1914 y 1920. Los términos de intercambio se deterioraron hasta 1924 y luego mejoraron, hasta 1927, cuando el presidente Marcelo T. de Alvear restableció por última vez la convertibilidad a $ 2,27. Duró poco. En 1929, con el “crash” financiero mundial iniciado en Wall Street, los términos del intercambio comercial (la relación entre el precio de los productos que la Argentina vendía con el precio de los que compraba) se deterioraron fuertemente (no se recuperarían hasta 1937), y a la salida del oro se sumaron en 1930 una pésima cosecha y un gran deterioro fiscal. El peso se devaluó 30% y el Nación perdió gran cantidad de reservas hasta que en 1931, luego de que Inglaterra abandonó el patrón oro, la Argentina dispuso finalmente instaurar una “Comisión de Control de Cambios”, inicio de la saga en nuestro país.

Durante la primera etapa, recuerda el historiador Roberto Cortés Conde, no había diferencias de cotización: solo que la Comisión decidía a quién proveía o no divisas. Los tipos de cambio “diferenciales” los inaugura en 1933 el presidente Agustín P. Justo: a los exportadores un tipo de cambio mucho más bajo que a los importadores, como ahora, lo que significaba una ventaja fiscal para el Estado.

La improvisación e inexperiencia, dice FIEL, marcaron el período 1931-1945, con momentos en que “se pretendió controlarlo todo” hasta que, con el cierre del comercio internacional por el inicio de la Segunda Guerra, los controles cambiarios se relajaron.

El primer pico importante se da hacia 1949, durante el primer gobierno de Perón, cuando una fuerte sequía en la campaña agropecuaria agudizó la escasez de las reservas internacionales que se había ido gestando en los años previos, cuando el gobierno gastó con despreocupación las reservas acumuladas durante la Guerra.

“En la época de Perón hubo una gran variedad de Tipos de Cambio: A, B, C, D. La discrecionalidad era muy grande. Para la exportación de tomate en lata había un tipo de cambio preferencial y era porque Miguel Miranda (entonces presidente del Banco Central) tenía una empresa que producía tomate en latas. Años después, Miranda se exilió en Montevideo”, recuerda Cortés Conde. Según el historiador, Miranda, a través del IAPI (Instituto Argentino de Promoción del Intercambio, que controlaba el comercio exterior) le hizo creer a Perón que la Argentina podía imponer precios internacionales. Fue por eso que el país quedó fuera del “Plan Internacional del Trigo” (1946) y del Plan Marshall, (1948) lo cual lo dejó fuera de la provisión de dólares. Quedaron España e Italia como principales clientes, pero no pagaban en moneda internacional.

El siguiente pico, de hecho el máximo histórico, fue en 1958, en el primer año del gobierno de Arturo Frondizi, que asumió el gobierno en mayo, muy condicionado por los militares de un lado, y por el peronismo y los sindicatos, cuyo apoyo electoral había negociado su “cerebro”, Rogelio Frigerio, del otro. Frondizi había ganado la elección, escribieron Pablo Gerchunoff y Lucas Llach en “El ciclo de la ilusión y el desencanto” (un siglo de políticas económicas argentinas), “sobre la base de una plataforma electoral bastante aceptable para el electorado peronista, que incluía una amnistía total y una CGT unificada”. Los planteos militares aparecieron pronto, al punto de que a poco de asumir el nuevo presidente The Wall Street Journal se preguntaba “¿Cuánto durará Frondizi?”.

La economía atravesaba un severo estrangulamiento externo, que no se había solucionado desde la anterior crisis cambiaria. La producción agropecuaria había caído fuertemente en los años del peronismo y entre 1949 y 1958 el país había registrados 7 años de fuertes déficits comerciales. La “industrialización por sustitución de importaciones” había tocado un límite, por la creciente necesidad de importar repuestos y equipos. De todos modos, en cumplimiento de promesas de campaña, Frondizi concedió un aumento del 60% de los salarios básicos de convenio (congelados desde 1956), que acompañó con gran laxitud fiscal. El déficit de ese año alcanzó el 9% del PBI y se cubrió con emisión monetaria. Pese a los controles, la “brecha” bordeó el 180%, hacia diciembre la inflación había consumido el aumento salarial y 1958 cerró con una caída del PBI de 6,5%.

El 29 de diciembre Frondizi anunció lo que Cortés Conde llama “el ajuste económico más ortodoxo de la historia argentina”, pero la inercia era demasiada. Hacia mediados de 1959 el dólar libre, que había empezado el año en $65, estaba ya en $100. Con respaldo militar asumió en Economía Alvaro Alsogaray y convocó a “pasar el invierno”. Fue el primer año de la historia argentina en que la inflación fue de tres dígitos: 117,3%. En los dos años siguientes la economía se recuperó notablemente (crecimiento del 8% anual) y la brecha cambiaria desapareció al instaurarse un mercado único de cambios. En 1960 el “Financial Times” declaró al peso argentino “la moneda del año”.

Radicales vs radicales

Pero el aumento de las inversiones externas y en particular de la industria automotriz no menguó el problema de las importaciones y el “estrangulamiento” externo ni aflojó las pinzas políticas sobre un gobierno asediado por los militares, el peronismo e incluso los ex correligionarios de Frondizi, que había dividido a la Unión Cívica Radical en las corrientes “Intransigente” (la UCRI “desarrollista” con la que llegó al gobierno) y “del Pueblo” (UCRP), que nunca se lo perdonó. Luego de un interregno militar, el gobierno del radical Arturo Illia aplicó ciertos controles cambiarios y llegó a tener una brecha superior al 40%, que Cortés Conde atribuye básicamente a las “tensiones políticas”, por el asedio del peronismo y los militares “azules”, cuyo jefe, Juan Carlos Onganía, lo depuso en 1966.

La etapa 1971-81, dice el trabajo sobre controles cambiarios de FIEL, se caracterizó por “el pleno restablecimiento de los controles cambiarios en un marco de alta inflación”, de la cual cabe destacar el “rodrigazo”, a mediados de 1975. El tercer gobierno peronista se inició en 1973 con un “Pacto Social” y congelamiento de precios, tarifas y salarios y un fuerte control de cambios que fue acumulando tensiones, en especial a partir del aumento internacional del precio del petróleo. Esa tensión explotó a mediados de 1975.

El “rodrigazo”

El 4 de junio de 1975 el recién asumido Celestino Rodrigo, ministro de Economía de María Estela “Isabel” Martínez, viuda de Perón, le quitó el corset al dólar, los precios y las tarifas. La nafta subió 181%, el dólar y las tarifas se duplicaron, el boleto de colectivo subió 50%. Ese mes, la inflación fue de 44% y cerró el año en 183%.

El gobierno buscó fijar un techo del 38% a los salarios, pero metalúrgicos y textiles consiguieron aumentos del 130%. El dólar “comercial”, que en 1973 y 1974 se había mantenido en cinco pesos y en marzo de 1975 había subido a 10, saltó a 24 en junio, a 27 en julio, a 40 en noviembre. El “financiero”, pasó de 15 a 28 y a fin de año rozaba los 60. Para entonces, el dólar en el “mercado negro” valía 127 pesos. Fue el segundo máximo pico histórico de la serie de 90 años.

El experimento monetarista de la dictadura iniciada en 1976 no logró controlar la inflación ni despejar, con su “tablita” del dólar, la incertidumbre cambiaria y en 1981 el experimento terminó no sin ironía cuando, antes de acometer dos sucesivas devaluaciones del 30%, Lorenzo Sigaut, que había sucedido como ministro de Economía a José Alfredo Martínez de Hoz, pronunció la histórica frase “el que apuesta al dólar, pierde”.

La guerra de Malvinas y los primeros años del retorno a la democracia se caracterizaron por fuertes tensiones cambiarias y una inflación que no cedía. El gobierno de Alfonsín logró un respiro a partir de mediados de 1985, con el Plan Austral y la magia del “desagio” de la moneda, que eliminó por un tiempo la “inercia” inflacionaria y obró el milagro de que el Austral, que arrancó en paridad con el dólar, llegara en 1986 a valer más que la moneda norteamericana. Pero el déficit fiscal y el asedio político, militar y sindical, en medio de las tensiones por la negociación de la deuda y la “década perdida” latinoamericana, más la derrota en las elecciones de 1987 hicieron que entrara en un proceso de rápida dilución del poder.

A fines de 1988 hizo un último intento con el “Plan Primavera” y un mercado único de cambios, que no duró demasiado. El 6 de febrero de 1989, dos semanas después de un ataque terrorista al cuartel de La Tablada, el gobierno desdobló nuevamente el mercado de cambios y perdió completamente el control del valor del dólar y la inflación. El designado ministro de Economía Juan Carlos Pugliese habló “con el corazón” y los mercados respondieron “con el bolsillo”. Alfonsín adelantó las elecciones, Menem, principal candidato opositor, prometió “revolución productiva” y salariazo, y Guido di Tella, entonces potencial ministro de Economía (luego fue canciller) prometía “un dólar recontra-alto”. Fue el año de la primera híperinflación argentina, que tuvo una segunda ronda en 1990.

Luego de experimentos traumáticos como “el Plan Bonex”, una brutal confiscación de ahorros y una aceleración devaluatoria, en 1991 se inició el “Plan de Convertibilidad”. Al cabo de más de 60 años, la Argentina volvía a una “caja de conversión”, pero no ya de pesos por pesos oro a 2,27, sino del uno-a-uno entre el peso y el dólar, que logró estabilizar el dólar y la inflación. El modelo, que -en términos del trilema- resignaba la política monetaria, le dio al país diez años de estabilidad de precios y un buen envión inicial de crecimiento, hasta el “efecto Tequila” de fines de 1994, y otro más breve, hasta el tercer trimestre de 1998. El uno-a-uno se sostuvo sobre un fuerte endeudamiento y lo que Cortés Conde llama “la creencia mágica” de que el peso realmente valía igual que el dólar. Tras una serie de crisis y devaluaciones mundiales (sudeste asiático en 1997, Rusia en 1998, Brasil en 1999) la ficción se hizo cada vez más evidente al mundo externo.

Sin “brecha cambiaria”, el sismógrafo había pasado a ser el “riesgo-país”, esto es el sobrecosto del crédito externo, y cuando, ya en el gobierno de Fernando de la Rúa, se agotaron el “blindaje”, el “megacanje” y un extra del FMI, los entes multilaterales y el Tesoro de EEUU retiraron la escalera y se acabó la magia convertible, que no había logrado revivir su creador, Domingo Cavallo. El peso perdió casi 75% de su valor y el Congreso argentino celebró el default como un gol en un campeonato del mundo. Fue la peor crisis económica, social y política de la Argentina moderna, al menos hasta ahora.

La megadevaluación, sin embargo, redujo enormemente el peso del Estado (licuación de salarios y jubilaciones) e hizo de la Argentina un país barato y -por precios- comercialmente competitivo, a lo que se sumó en los años posteriores el alza de las materias primas (en especial, de la soja) y una fuerte tracción de las economías china y brasileña. La restructuración con fuerte quita de la deuda externa, cuyo primer tramo se completó en febrero de 2005, alivió las finanzas públicas aún más y el país gozó un período de “superávits gemelos” (fiscal y comercial) y revaluación del peso. Fue la “etapa de oro” a la que pretender volver el entonces jefe de Gabinete y actual presidente Fernández.

Esos ingredientes, sin embargo se fueron esfumando, a fuerza de subsidios (para evitar aumentos tarifarios) y pérdida de competitividad. Desde 2005 la inflación había vuelto a los dos dígitos anuales y siguió creciendo, acicalada, a partir de 2007, por el Indec. En 2006 el Gobierno se había “desendeudado” con el FMI, pero recurrió a sucesivos prestamistas (Venezuela, el BCRA, el BNA, el PAMI), en 2008 reestatizó el sistema previsional (caja entonces gorda de recursos) y para las elecciones de 2011 (reelección de Cristina Kirchner) la presión sobre el dólar era insoportable. De hecho, el gobierno inauguró el “cepo” al dólar dos días después de la reelección. Volvió así la “brecha cambiaria”, que no eliminó una devaluación ejecutada a principios de 2014 por el entonces ministro de Economía, Axel Kicillof, y fue apenas sofrenada por las menguantes reservas del Banco Central, que al fin de 2015 eran, en términos “de libre disponibilidad”, próximas a cero o incluso negativas, según qué conceptos se incluyesen o restasen.

El gobierno de Macri unificó los tipos de cambio con una devaluación que eliminó la “brecha” y, entre las variantes del “trilema” privilegió la libertad del movimiento de capitales y un raro mix entre estabilidad cambiaria (el dólar se fue rezagando) y política monetaria, que fue abandonado a principios de 2018, cuando se esfumó el crédito internacional del que había hecho uso y abuso en nombre del “gradualismo” fiscal. El megapréstamo y el programa acordado con el FMI no logró nunca estabilizar realmente el tipo de cambio ni la inflación, que se desbandaron en agosto de 2019, el día después de las elecciones primarias en que quedó virtualmente sellado el triunfo electoral de la fórmula Fernández-Fernández. Acorralado, el gobierno recurrió a un “cepo light”, con un límite de hasta USD 10.000 al mes, que redujo a USD 200 al mes poco antes de la llegada de Alberto Fernández a la Casa Rosada. De vuelta, en los últimos meses de gestión macrista, el sismógrafo volvió a ser el “riesgo-país”.

Lo demás es muy reciente, Alberto Fernández asumió en diciembre con una “brecha cambiaria” de 26,4%, que descendió levemente en los primeros dos meses de 2020, pero volvió a estirarse a partir de marzo y esta semana volvió a desbordar el 80%. En enero, 600.000 “personas humanas” compraron la cuota de USD mensuales, en junio fueron 3,3 millones, en julio, se calculan unos 4 millones y las reservas del Banco Central volvieron a ser una cifra celosamente seguida, día por día. El ministro Martín Guzmán espera que las cosas se calmen cuando finalmente se conozca el resultado del canje, pero el aumento de la brecha y la cotización del blue ya se observan en el fuerte aumento de los precios de domésticos y electrónicos y los analistas creen que en los próximos meses podría reavivarse una inflación hasta ahora adormecida por la fortísima recesión económica que trajeron aparejada la pandemia de coronavirus y la larguísima cuarentena (ya 155 días este sábado) con que el gobierno apostó sin éxito a contenerla.

Nadie está completamente seguro de cómo será el desenlace de este nuevo episodio. “A pesar del éxito inicial, los controles cambiarios nunca terminaron con los problemas que los originaron. Solo el lanzamiento de programas económicos integrales permitieron que los problemas se volvieran manejables y que los controles de capitales pudieran ser removidos. En la medida que Argentina no resuelva el problema del déficit fiscal, de la inflación y del endeudamiento, resulta difícil que los actuales controles puedan ser revertidos y que no terminen de igual forma que en el pasado”, escribió Reyes, cuando Macri instauró el “cepo” que, ajustado y recargado, todavía sigue vigente pero al que muchos le cuentan los días.

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