Retenciones de emergencia: otro impuesto creado como transitorio en camino a convertirse en permanente

La importancia que cobraron en los últimos meses las retenciones de emergencia sobre la recaudación global ha generado un dilema entre las dos visiones que albergan en todos los gobiernos. Una que privilegia la actividad productiva y las exportaciones propugna por su reducción o su eliminación. La otra, dominada por los apremios fiscales y financieros, las defienden como uno de los principales puntales de los ingresos públicos.

La disyuntiva está lejos de encontrar una solución para un gobierno que por un lado presta atención a los reclamos de una amplísima gama de exportadores de bienes y servicios que va desde productores de soja hasta profesionales autónomos; y por el otro tiene la necesidad de presentar un resultado fiscal primario equilibrado o superavitario a la hora de dar a luz la propuesta de renegociación de la deuda.

El próximo martes 4 de febrero la Secretaría de Hacienda y la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) dará a conocer la recaudación tributaria de enero, la primera de un mes completo bajo la presidencia de Alberto Fernández y también la que marcará el estreno del nuevo paquete impositivo surgido de la Ley de Solidaridad Social y Reactivación Productiva.

Entre las novedades que tributaristas, economistas y periodistas especializados seguirán con atención figura el nuevo impuesto PAIS, aplicado sobre las operaciones en moneda extranjera con un recargo del 30%; la suba de la tasa de Estadística y el impacto que tendrán en los adelantos de Ganancias y Bienes Personales las modificaciones que se aplicaron en esos gravámenes.

Pero, antes que nada, se pondrá el foco sobre los derechos de exportación, tanto por los incrementos de las alícuotas dispuestas el 14 de diciembre (en una edición sabatina de urgencia del Boletín Oficial) como por la importancia creciente que vienen teniendo desde que el ex presidente Mauricio Macri las reimplantara de manera generalizada en septiembre de 2018, tras la ampliación del acuerdo con Fondo Monetario Internacional.

El peso de las retenciones en el total de los ingresos tributarios nacionales lleva a plantear un dilema: la gran mayoría de políticos y economistas consideran que son distorsivas, pero los apremios fiscales los llevan a valerse de ellas por su rápida recaudación.

Historias de idas y vueltas de un impuesto distorsivo

Los ejemplos están a la vista: en su plataforma electoral de 2003, Néstor Kirchner aseguraba que “una vez alcanzado el equilibrio fiscal y en la medida de las posibilidades presupuestarias se comenzará un proceso de eliminación de las retenciones a las exportaciones”. Uno de sus últimos actos administrativos como presidente fue elevarlas del 27% al 35%, luego de las elecciones que consagraran como su sucesora a Cristina Fernández, que repitió sin cambios ese fragmento en su plataforma.

Mauricio Macri, después de derogarlas al asumir, debió reimplantarlas en el final de su mandato ante las urgencias fiscales. Su derrota electoral lo salvó de tener que explicar en la próxima Exposición Rural por qué no habría podido cumplir con su compromiso de un 2020 sin retenciones formulado en su discurso en Palermo del 3 de agosto pasado.

El presidente Alberto Fernández, que en la campaña consideraba a las retenciones “un castigo a la generación de valor del sector primario”, las aumentó cuatro días después de asumir, en el convencimiento de que el campo, “como todos”, debía hacer “un esfuerzo”.

¿Por qué, entonces, los cuatro presidentes mencionados recurrieron a los derechos de exportación, contrariando lo que postulaban en su campaña electoral?

Las urgencias por obtener recursos de inmediato aparecen como la primera respuesta. Así lo entiende Jorge Colina, presidente del Instituto para el Desarrollo Social Argentino (IDESA), para quien el gobierno de Macri “fue el mejor ejemplo: tenía una política exportadora anti-retenciones, pero en 2018, ante el agravamiento de la crisis, lo primero que hizo fue aumentarlas”.

La facilidad y la inmediatez de su recaudación es otro de los factores que colocan a las retenciones en los primeros lugares de la lista en tiempos de necesidades fiscales. “Pasa algo parecido a lo que ocurre con el Impuesto al Cheque, se mantiene hace casi 20 años porque es muy fácil de recaudar”, comentó a Infobae Rafael Flores, ex presidente de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP).

“Es mucho más fácil subir las retenciones sobre las exportaciones agropecuarias que avanzar en una reducción de la informalidad, tenés 35/40% de la economía en negro y los estamos en blanco pagamos un 50% más para solventar a esa informalidad”, añade el economista.

El correlato estadístico de esa decisión que el gobierno de Mauricio Macri tomó en la emergencia es contundente: entre agosto de 2018 (último mes antes del restablecimiento de las retenciones) y diciembre de 2019, la recaudación impositiva total tuvo un incremento del 67,8%, pero si se excluyen del cálculo a los derechos de exportación el aumento baja al 49,5%. Esa brecha se explica por la suba que en el mismo lapso tuvieron las retenciones: 892,3%, doce veces más la recaudación general.

Ese crecimiento de la recaudación de retenciones constituye, precisamente, el mejor argumento para diferir su reducción: “No creo que se vayan a eliminar en el corto plazo, en este esquema son un componente importante”, dijo Flores, que explica a qué se refiere con “este esquema”: “hay una diferencia importante entre las retenciones que puso Macri y lo que hizo Fernández. En el primer caso, la idea original era que se fueran licuando a medida que aumentara la cotización del dólar, por eso fueron una suma fija en pesos, pero el nuevo Gobierno hace otra cosa, porque si Macri buscó reducir el déficit achicando el gasto, Fernández lo que hace es subir impuestos”.

Por el contrario, Nicolás Pertierra, del Centro de Estudios Scalabrini Ortiz (CESO), considera positiva la reimplantación de los derechos de exportación. “Son una fuente importante de ingresos bastante más progresiva que -por ejemplo- el IVA, porque recaen sobre un sector con mayor capacidad contributiva. Lo mismo ocurre con otros impuestos como Bienes Personales, aunque su incidencia en la recaudación global es menor”.

De todos modos, Pertierra aseguró a Infobae que si Macri los restableció en septiembre de 2018 no fue por su carácter progresivo sino “por una necesidad fiscal” e incluso el Fondo Monetario Internacional “llegó a admitir las retenciones como una forma para recomponer los ingresos”.

Dinámica expansiva alimentada por mayores cosechas

Más allá de las motivaciones para su reimplantación, la secuencia mensual de la proporción de las retenciones en la recaudación tributaria total muestra un crecimiento vertiginoso. En agosto de 2018, cuando sólo se aplicaban al complejo sojero, representaban el 2,17%. Pero alcanzaron el 12,81% de la recaudación global en diciembre de 2019. O si se prefiere pasaron de ser 1 de cada 46 pesos de la recaudación a 1 de cada 8 pesos. Una progresión que Pertierra considera “lógica” para que las retenciones “recuperen el porcentaje que habían tenido en otro momento”. Por ejemplo, el 13,4% en 2008, precisamente el año de la rebelión de las cuatro entidades agropecuarias tras la promulgación de la resolución 125 del Ministerio de Economía.

La Argentina tiene una larga historia de impuestos creados para la emergencia que luego se transforman en permanentes. Las propias retenciones, en su penúltima versión, fueron lanzadas a través de la ley de Emergencia Pública en medio de la crisis de 2002 con un alícuota del 10%. Su vigencia se extendió por catorce años. Y ya van 17 meses desde su última reimplantación en septiembre de 2018.

“La visión del actual Gobierno es que se aplican sobre un tipo de cambio alto y en consecuencia los productores se favorecen, ya que a pesar de ellas se les permite tener una ganancia importante”, sostiene Flores, quien considera que “en tanto el tipo de cambio se mantenga alto, van a permanecer”.

Aunque también advierte que “si usan al tipo de cambio como ancla antiinflacionaria vamos a tener un problema: si las retenciones siguen sin cambios, los grandes productores van a sobrevivir, pero lo más chicos van a tener serias dificultades”.

Jorge Colina lamenta que “en la Argentina sacar los impuestos de emergencia es muy difícil. Incluso las retenciones deben ser consideradas como tales, de hecho lo son, como Bienes Personales y el Impuesto al cheque”.

Y en cuanto al impacto recaudatorio de una eventual reducción o eliminación, el titular de IDESA acota a Infobae que “si se derogan las retenciones sube la recaudación de Ganancias, porque se amplían los márgenes para su aplicación. Además, hay que tener presente que cuando bajaron las retenciones, mejoraron las exportaciones”.

Otro factor a tener en cuenta son las distorsiones que genera la coexistencia de varias paridades a raíz del recargo del 30% en el segmento turístico y minorista, así como diferentes alícuotas en los derechos de exportación. O como prefiere denominarlo Flores, “un desdoblamiento cambiario de facto, en el que hay hasta un dólar queso”.

Para Colina, con las retenciones “el daño al exportador es mayor que la propia alícuota. Hoy tiene un dólar de $44 en vez de $63, pero si quiere comprar tiene que pagar hasta $85. Esa brecha hace que la economía tenga un sesgo muy anti exportador”.

Con la probabilidad de un 2020 que cierre un trienio de caída del PBI, la perspectiva de un 2021 con una economía en crecimiento lleva a preguntarse cuál será el futuro de las retenciones en el mediano y largo plazo.

Jorge Colina propone, además de “bajar el gasto público para que no supere a los ingresos”, un reordenamiento del Estado en sus tres niveles, con la unificación del IVA, Ingresos Brutos y tasas municipales, de tal manera de hacer más eficiente la recaudación. “Se cobra muy poco de IVA en relación con su alícuota por evasión, elusión y complejidad operativa, tanto para pagar como para controlar”, advierte, además de puntualizar en la importancia de una correcta delimitación en las responsabilidades de gasto.

Al respecto, sostiene que “la Nación tiene que dejar de hacer gastos que les corresponde a las provincias, como programas de Salud y Educación que se superponen" y como tercer factor “abordar una reforma previsional poniendo la mira en las moratorias, que son un regalo de jubilaciones para gente que no realizó aportes”. Con esas decisiones, Colina manifiesta que “en el mediano o largo plazo” es posible terminar con las retenciones.

La postura de Nicolás Pertierra es diferente, ya que entiende que “después de la crisis, las retenciones deberían continuar” y si bien considera “lógico el reclamo del sector rural como una demanda sectorial”, puntualiza que “hay que compensarlo con otras demandas de sectores menos favorecidos”.

“Ahora, como están atadas al precio del dólar, las retenciones tienen un salto muy repentino. Pero cuando se recomponga la actividad económica otros impuestos más vinculados al mercado interno también se van a recuperar. Hoy están muy golpeados, por eso tienen tanto protagonismo los derechos de exportación”, asegura.

De todos modos, la continuidad de los derechos de exportación no estará exenta de modificaciones, a los efectos de “apuntar a un equilibrio más federal”, según Pertierra, que propone para cuando llegue el momento “un diseño de alícuotas diferenciadas según los volúmenes de producción y la localización geográfica, en favor de las economías regionales”.

Por su parte, Rafael Flores entiende que “hay que tomar determinadas medidas en un contexto de crisis en el que se tiene que cerrar el agujero fiscal y volver a los mercados de crédito” y si bien cree que “la retenciones van a seguir para el mediano plazo”, remarca que “en algún momento se va a tener que discutir qué estructura impositiva queremos”.

En ese sentido, admite que se trata de “discusiones estructurales” que exceden a las retenciones y que en definitiva se circunscriben a lo que la sociedad argentina está dispuesta a pagar y a los beneficios que aspira recibir a cambio.

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