Por segundo año consecutivo, las transferencias de la Nación a las provincias crecieron por debajo de la inflación

Ni un centavo más, ni un centavo menos. El total de recursos tributarios transferidos por la Nación a las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires fue en 2019 de $ 1.543.879.454.623,20, de acuerdo con el informe de la Comisión Federal de Impuestos (CFI), basado a su vez en la distribución diaria automática que la administración federal realiza a través del Banco de la Nación Argentina.

La suma billonaria es récord en la historia de las relaciones fiscales entre la Nación y los 24 distritos subnacionales, pero solamente desde el punto de vista nominal, ya que en términos reales representó una merma respecto de los recursos distribuidos en 2018, cuando se transfirieron $1.055.958,5 millones.

El incremento anual del 46,2% es inferior a la inflación del período, cuyos datos oficiales se darán a conocer el 15 de enero por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), pero que todas las proyecciones ubican en torno del 55%.

La brecha negativa se produjo a pesar de la vigencia de los reintegros graduales a las provincias y CABA del 15% detraído durante un cuarto de siglo para el financiamiento del sistema previsional, a razón de 3 puntos porcentuales por año. Sin ese aporte, el incremento anual se hubiera ubicado en el orden del 42%.

En la merma interanual en términos reales incidieron dos factores que, sumados, pudieron más que neutralizar el aporte que desde 2016 representan los 3 puntos adicionales de coparticipación, en el marco del denominado “Acuerdo por el nuevo federalismo”.

El principal fue la caída de la actividad económica, que afectó de lleno la recaudación impositiva tanto para las provincias como para la Nación. Pero también tuvo relevancia la supresión anticipada del Fondo Federal Solidario (FFS) o “Fondo Sojero” realizada en septiembre de 2018, en coincidencia con el reestablecimiento de las retenciones a la exportación. De esa manera, el Estado nacional pudo compensar parcialmente la caída real de la recaudación del resto de los impuestos sin tener que compartir la porción con las provincias y CABA. Una porción que fue la más suculenta de 2019, no solo por el incremento de las retenciones al principal producto de exportación de la Argentina de los últimos quince años sino principalmente por los efectos de la devaluación en una recaudación expresada en pesos.

El impacto de la derogación del FFS puede comprobarse con la comparación de la evolución de las transferencias por el régimen de Coparticipación Federal con las transferencias totales, que incluyen otras partidas por fuera de lo establecido en la ley 23.548 (Fondo Educativo, Bienes Personales, Monotributo, Combustibles, etc). En todos los años, la diferencia entre la Coparticipación y las transferencias totales es marginal, por lo general de menos de un punto porcentual. Pero en 2018 fue de casi 20 puntos: ese año, los recursos distribuidos por Coparticipación tuvieron un aumento del 60,14% respecto de 2017, pero las transferencias totales aumentaron 40,26%.

El esquema podría repetirse y hasta agudizarse en 2020, año en el que los aumentos de las retenciones serán generalizados y el 30% de recargo a la compra de moneda extranjera tampoco se coparticipará. Aunque en esta oportunidad las provincias esperan compensar ese desequilibrio con una mejora en la actividad económica que se traduzca en una mayor recaudación de los impuestos coparticipables, en especial el IVA.

El año que comienza tendrá otra particularidad en materia de federalismo fiscal: en 2020 se completará la devolución del 15% de la masa coparticipable retenida para asistir a la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS). En el Pacto Fiscal del 12 de agosto de 1992, la Nación y las provincias (por ese entonces la ciudad de Buenos Aires era “Capital Federal” y aún no contaba con autonomía) acordaron destinar ese porcentaje del total de recursos coparticipables para financiar la transición del sistema previsional estatal al mixto que comenzó a regir dos años después.

Esa asistencia dejó de tener razón de ser en octubre de 2008 con la reestatización del sistema, aunque la mayoría de los distritos no presentó formalmente reparos a la continuidad de la detracción de los recursos. Solamente lo hicieron tres provincias (Córdoba, San Luis y Santa Fe, todas por entonces con gobernadores no kirchneristas) que en noviembre de 2015, días después del balotaje que consagró presidente a Mauricio Macri, obtuvieron dictamen favorable de la Corte Suprema.

Con el fallo del supremo tribunal y el cambio de gobierno, las provincias (en su mayoría con administraciones justicialistas) reclamaron el reintegro del 15% de la coparticipación, lo que llevó al gobienro de Macri a realizar una serie de negociaciones que evitaran un descalabro fiscal del Estado nacional.

El entendimiento fue coordinado por el entonces ministro del Interior, Rogelio Frigerio, y se plasmó en el mencionado “Acuerdo por el nuevo federalismo”: a las tres provincias con fallo favorable de la Corte se les reintegró el 15% de una sola vez, en tanto para los 21 distritos restantes se estableció una devolución gradual a razón de 3 puntos porcentuales por año entre 2016 y 2020. Hasta el momento se reintegraron 12 de los 15 puntos porcentuales (el aumento efectivo fue del 14,1% al pasar del 85% al 97% del total) y en el año que comienza se completará la devolución.

Ese significativo aporte representó una sustancial mejora en las cuentas públicas provinciales, que cerraron 2018 con un superávit fiscal primario consolidado y, en algunos casos, también con superávit financiero. Si bien tanto ese año como en 2019 el incremento nominal de las transferencias tributarias nacionales fue menor a la inflación, la mayoría de las provincias se caracterizó por la “prudencia” a la hora de disponer aumentos salariales a la administración pública. Asimismo, a diferencia de años anteriores, muchas aplicaron una reducción de su dotación de personal, en el marco del Régimen de Responsabilidad Fiscal.

El gran interrogante es qué sucederá con las finanzas públicas provinciales en 2021, cuando ya no reciban más aportes adicionales de un reintegro de la masa coparticipable que se completará en 2020. Un dilema que se suma a la lista de factores a considerar para el postergado debate de una nueva ley de Coparticipación Federal de Impuestos, que la Constitución de 1994 estableció que debía sancionarse antes del 31 de diciembre de 1996.

Otro aspecto que se suma al incumplimiento de 23 años de ese mandato constitucional es el de distribución secundaria, es decir cómo se establece el reparto entre los 24 distritos. Son varios los elementos a tener en cuenta (población, densidad, producto bruto geográfico, necesidad básicas insatisfechas, etc), pero todos se reducen a dos ejes fundamentales: el devolutivo (darle a cada distrito en función de lo que aportan) y el distributivo (en función de sus necesidades económico-sociales). En esa tensión, Buenos Aires y CABA son partidarias de una mayor proporción del eje devolutivo, en tanto las provincias de menor desarrollo relativo se inclinan por el distributivo.

El esquema de reparto vigente, con una sucesión de modificaciones, data de enero de 1988, cuando se sancionó la ley 23.548 que estableció el actual régimen de Coparticipación Federal de Impuestos. Mucha agua pasó debajo del puente en los 32 años transcurridos y, principalmente, la evolución no se dio de manera homogénea.

Por ejemplo, la población argentina creció un 47,1% entre 1980 y 2010, de acuerdo con los respectivos censos nacionales, pero en ese lapso la de la ciudad de Buenos Aires se redujo un 1,1% y la de Neuquén aumentó un 125,7%. Pero, por otra parte, en la discusión previa a la sanción de la ley de Coparticipación no estuvieron presentes Tierra del Fuego y la Ciudad de Buenos Aires, que por entonces no eran autónomas y se incorporaron al reparto en 1991 y 1996, respectivamente.

Asimismo, la transferencia de los servicios de Educación y Salud de la Nación a las provincias dio lugar al inicio de una serie de transferencias por fuera del régimen de Coparticipación, a las que se sumaron diferentes criterios de reparto en impuestos creados después de 1988. Eso dio lugar a la conformación de lo que la propia Comisión Federal de Impuestos denomina “laberinto” y que, a fuerza de los permanentes cambios tributarios, se debe actualizar periódicamente.

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