En 166 años, la Argentina cuadruplicó la cantidad de Ministerios y creó organigramas con centenares de cargos

El jefe de Gabinete, Santiago Cafiero, se hizo eco del reclamo de diferentes sectores de la economía privada y aseguró que una vez puesta en vigencia la Ley de Solidaridad Social y Reactivación Productiva se avanzará en la reducción de lo que genéricamente se denomina “gasto político”.

Cafiero centró su análisis en cuestiones como el número de asesores o la cantidad de autos y choferes disponibles por funcionario, aunque no hizo referencia a uno de los aspectos más controvertidos que derivaron de la reforma constitucional de 1994: al dejarse librado el número de Ministerios a la sanción de una ley, el tradicional tope de 8 colaboradores se incrementó hasta más que duplicar su cantidad, además de generar una “inflación” de Secretarías, Subsecretarías y “unidades de coordinación”, como eufemísticamente se denomina a quienes se encargan de vincular a un mundo de funcionarios que no para de crecer.

Hubo un tiempo en que los presidentes argentinos se arreglaban con apenas 5 ministros. Debajo de ellos sólo había directores, ni siquiera existían los secretarios y subsecretarios. Fue en los 34 años transcurridos entre 1854 y 1898, en cumplimiento de una férrea disposición constitucional que hoy parece imposible de llevar a la práctica. El artículo 87 de la Carta Magna original fijaba ese número y todos los presidentes, desde Justo José de Urquiza hasta José Evaristo Uriburu, debieron ceñirse a un molde que sólo le dejaba margen a los Ministerios del Interior, Relaciones Exteriores, Hacienda, Guerra y Marina y Justicia e Instrucción Pública.

La nueva administración pública

Por entonces, las demandas sociales eran mucho más restringidas que las actuales (conceptos como “Trabajo”, “Salud”, “Producción”, “Ciencia” o “Cultura” no calificaban para crear un Ministerio) y lo que en la actualidad se conoce como “Administración Pública Nacional” en los hechos no existía.

Al sancionarse la Constitución, la Casa Rosada ni siquiera estaba en proyecto de construcción, faltaban tres décadas para la sanción de la ley de Educación Común y cuatro para la constitución del servicio militar obligatorio. Los pocos gastos del Estado nacional se financiaban con las rentas del Comercio Exterior y del superavitario Correo, la única empresa nacional con presencia en todo el territorio… que se limitaba a 14 provincias (incluso 13 en los años de cesesión bonaerense). Faltaban ocho décadas para la primera Ley de Coparticipación Federal y eran las provincias las que tenían la facultad de fijar y recaudar impuestos.

El primer ajuste en el número de ministerios se produjo en 1898. Fue necesaria una reforma constitucional para que Julio Argentino Roca asumiera su segunda Presidencia con 8 carteras. Se dividió el de Guerra y Marina y se crearon los de Agricultura y de Obras Públicas. En el lapso transcurrido, la frontera agropecuaria se había multiplicado y las necesidades de interconexión de un territorio de 2,8 millones de kilómetros cuadrados tornaron necesarias sumaras esas dos dependencias directas.

Por otra parte, la crisis financiera de 1890 tuvo su correlato en un nuevo orden impositivo: todavía no existían los automóviles, pero empezaban a proliferar impuestos internos para otros bienes y actividades. Se pasó de la “separación de fuentes” a la “convergencia”, con un avance del Estado nacional sobre los provinciales en la sanción de tributos. Y principalmente en el gasto: Educación, Salud y Fuerzas Armadas acrecentaron la dimensión de una Administración Pública Nacional que comenzaba a poblar la ciudad de Buenos Aires de edificios caracterizados.

En la primera mitad del siglo XX se respetó la norma constitucional de los 8 ministerios, pero eso no impidió que el organigrama se poblara de secretarías que, en los hechos, se desempeñaban como ministerios paralelos. Un respeto a la Constitución que incluso abarcó a dictaduras de Uriburu, Rawson, Ramírez y Farrell y que fuera señalado con ironía por el economista y periodista Enrique Silberstein: “somos profundamente respetuosos de la Constitución Nacional y no hay gobierno surgido del fraude más escandaloso o de un golpe de Estado que derribó por la fuerza a un gobierno elegido en comicios libres y ejemplares, que no se haya declarado celoso cumplidor del precepto constitucional que establece que los ministros son 8. Y no hay tu tía. Si la Constitución dice 8, 8 serán los ministros del Poder Ejecutivo. Esa ha sido la voluntad férrea de todo gobernante de facto, que quiere decir gobernante de prepo, como es de público conocimiento”.

La Constitución de 1949 dispuso que el organigrama ministerial, así como la cantidad de carteras, pasara a ser materia de una ley especial, con lo que el límite de 8 ministerios quedaba desactivado. Ya en el primer Plan Quinquenal del peronismo señalaba la necesidad de atender “el sustancial problema de la reorganización ministerial” pero que no podría ser abordado con eficacia “mientras tanto no se juzgue oportuna una reforma de la Constitución sobre materia tan importante”.

La reforma reclamada llegó y Juan Domingo Perón tuvo la libertad de ampliar el número de ministerios a partir de la segunda mitad de su primer mandato. La cantidad de ministros fue variable, hasta llegar a un máximo de 21. Entre las nuevas carteras, aparecieron las de Educación (escindida de Justicia), Asuntos Económicos, Asuntos Políticos, Asuntos Técnicos, Trabajo y Previsión, Salud Pública, Comercio Exterior, Industria, Transporte y Comunicaciones. Una curiosidad: a pesar de contar con un Ministerio de Defensa, Perón dispuso simultáneamente de tres carteras más para Ejército, Marina y Aeronáutica.

Tras el golpe de Estado de 1995, Eduardo Lonardi redujo los ministerios a 18 en su breve gestión y Pedro Eugenio Aramburu a un máximo de 16. En 1957 se reinstala la Constitución de 1853 con algunas reformas, entre las que no figuraba mención alguna al número de ministerios. Se volvería de esa manera a los clásicos 8 ministros ni bien surgiera un gobierno constitucional.

Ese momento llegó el 1° de mayo de 1958 con la Presidencia de Arturo Frondizi. Se crea el Ministerio de Economía, que concentraba Hacienda, Comercio, Agricultura e Industria. Defensa Nacional englobó a las tres armas y los seis restantes fueron Interior, Relaciones Exteriores y Culto, Trabajo y Previsión, Obras y Servicios Públicos, Educación y Justicia y Asistencia Social y Salud Pública. Sólo con prestar atención a las denominaciones puede advertirse la complicación de concentrar en 8 ministerios lo que hasta tres años atrás se distribuía entre 21. Es por ello que comienza a crecer la cantidad de secretarías y se crea un nivel hasta entonces desconocido en el organigrama: las subsecretarías.

El respeto a los 8 ministerios se mantuvo con José María Guido, Arturo Illia e incluso en la dictadura de Juan Carlos Onganía. Pero fue otro dictador, Roberto Levigston, quien en tren de no respetar la Constitución, tampoco lo hizo con el tope ministerial. Las carteras pasaron a ser 9, con la división de la de Educación y Justicia. Su sucesor, Alejandro Agustín Lanusse, comenzó con 10 ministros (escindió al área de Comercio de la de Economía) y concluyó con 11, al entregarle a su primo, Ernesto Lanusse, el recreado Ministerio de Agricultura y Ganadería.

El restablecimiento de la democracia en 1973 vino de la mano con el regreso de los 8 ministerios, límite respetado por los cuatro presidentes Héctor Cámpora, Raúl Lastiri, Juan Domingo Perón y María Estela Martínez. Tanto lo respetaron que, como años después en el final de la Presidencia de Mauricio Macri, tampoco tuvieron ministro de Salud, un área que quedó subordinada a Bienestar Social, en su mayor parte a cargo de José López Rega.

El golpe de 1976 le permitió al dictador Jorge Rafael Videla agregar un ministerio más, el de Planeamiento, para pasar a contar con 9, aunque en la mayor parte de los cinco años de gestión mantuvo el máximo de 8 carteras. Con Roberto Viola el número se elevó a 13, con la división de Economía en cinco carteras (Hacienda y Finanzas, Obras y Servicios Públicos, Agricultura y Ganadería, Industria y Minería y Comercio e Intereses Marítimos) y nuevamente la separación de Educación y Justicia. Y con Leopoldo Galtieri, los ministerios fueron 10, con la fusión de las cinco carteras económicas en una sola y la división de las de Acción Social y Salud Pública. Un organigrama que fue repetido por el último dictador de la serie, Reynaldo Bignone.

Los 8 ministerios volvieron con el regreso de la Democracia el 10 de diciembre de 1983 y, además de la Presidencia de Raúl Alfonsín, se mantuvieron en la primera de Carlos Menem. Hasta que la Constitución de 1994 retomó el criterio de la de 1949 al no establecer un número determinado de ministros. Además, se creó -en este caso sí con rango constitucional- la figura del Jefe de Gabinete.

Pese a que ya no existía un impedimento constitucional para aumentar el número de cargos, Menem mantuvo en su segunda Presidencia la cantidad de 8 ministros, a los que desde entonces corresponde sumar al jefe de Gabinete. Fue su sucesor, Fernando De la Rúa, quien comenzó a hacer uso de las nuevas facultades: comenzó con 10 ministerios (creó el de Infraestructura y Vivienda y volvió a dividir Salud y Desarrollo Social) para terminar con 12 (Turismo, Cultura y Deportes y, por otro lado, una superposición de Desarrollo Social y Seguridad Social).

Presidente fugaz con mínimas dependencias

La breve presidencia de Adolfo Rodríguez Saa tuvo la menor cantidad de ministros de toda la historia argentina: solamente 3, si se tiene en cuenta que José María Vernet estuvo al frente de dos ministerios a la vez (Relaciones Exteriores y Defensa, en un organigrama que se completaba con Interior y Trabajo). Por única vez en 166 años, el área económica no tuvo rango ministerial y Rodolfo Frigeri debió conformarse con ser secretario de Hacienda, Finanzas e Ingresos Públicos.A

La simplificación de Rodríguez Saá duró una semana, ya que Eduardo Duhalde y Néstor Kirchner se desempeñaron con 10 ministerios. Cristina Fernández de Kirchner elevó el número a 11 con la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, pero terminó su segundo mandato con 16, al sumarles Industria, Agricultura,Turismo, Seguridad y Cultura.

Los cuatro años de la presidencia de Mauricio Macri mostraron escenarios variados: comenzó con 20, luego fueron 21 con la división de Hacienda y Finanzas y en el tramo final se redujeron a 10, aunque los ex ministros pasaron a ser “secretarios de gobierno”, un nuevo cargo intermedio entre ministro y secretario.

El presidente Alberto Fernández inició su mandato con una Jefatura de Gabinete, 20 ministerios, 84 secretarías y 169 subsecretarías.

Las actitudes tomadas por sus dos inmediatos antecesores indican que no necesariamente un mandato se concluye con igual número de funcionarios. Si Santiago Cafiero busca los caminos para abordar el recorte del gasto político, el repaso de cómo se cuadruplicó la cantidad de ministerios a lo largo de la historia argentina puede ser una hoja de ruta a tener en cuenta.

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