Aquel viernes 30 de junio de 2006 toda la Argentina tenía puesta la atención en la definición por penales que la Selección estaba disputando con su par de Alemania en el Mundial de Fútbol. La pasión futbolera impidió a la mayoría de la población enterarse de que poco después de que Esteban Cambiasso errara su ejecución y dejara la clasificación a la semifinal en las manos del arquero Jens Lehmann, favorecido por secretas instrucciones escritas por el cuerpo técnico germano, otro papelito más importante ingresaba a la Mesa de Entradas del Congreso de la Nación.
Se trataba del proyecto de ley para modificar el artículo 37 de la ley 24.156 de Administración Financiera, que al plasmarse días después en la sanción de la ley 26.124, le confirió a la Jefatura de Gabinete de Ministros más facultades de las que ya tenía para modificar el Presupuesto de la Administración Central a través de decisiones administrativas que ni siquiera requerían de la rúbrica presidencial.
Chicos superpoderosos
Nacían así los superpoderes del jefe de Gabinete. El nombre del funcionario era Alberto Fernández y por entonces nadie sospechaba que trece años y medio después, ya investido como presidente, iba a tomar entre sus primeras decisiones la prórroga del Presupuesto. Así lo anunció el sábado en Catamarca, donde dio a conocer su determinación de prorrogar el Presupuesto 2019 hasta “marzo o abril” de 2020, en el convencimiento de que el actual cálculo de gastos y recursos “está dibujado” y que quería “hacer las cosas bien”, sin los apremios marcados por el escaso tiempo que resta hasta el 31 de diciembre.
No sería la primera vez que el Poder Ejecutivo recurre a una prórroga del Presupuesto, si se recuerda que el de 2010 fue extendido todo el año siguiente ante la imposibilidad del oficialismo kirchnerista de entonces de conseguir que la oposición –envalentonada por el triunfo electoral del año anterior– aprobara un proyecto al que calificaba con las mismas palabras que Fernández utiliza nueve años después. Aquella vez, fueron los diputados Gerardo Millman y Oscar Aguad los que enrostraron al oficialismo que se quería sancionar “un dibujo”, en tanto el proyecto que ya contaba con la aprobación del Senado fue defendido en la Cámara Baja por Agustín Rossi, sucesor de Aguad en el Ministerio de Defensa.
No sería la primera vez que el Ejecutivo recurre a una prórroga del Presupuesto: el de 2010 fue extendido todo el año siguiente ante la imposibilidad del kirchnerismo de conseguir que la oposición aprobara un proyecto al que calificaba con las mismas palabras que Fernández utiliza nueve años después
“Macri, cada presupuesto que presentó, lo corrigió 10 minutos después y eso demuestra muy poca seriedad, yo quiero hacer las cosas seriamente”, expresó Fernández este sábado, horas antes de su asunción. Quizás un repaso de su desempeño como jefe de Gabinete sea útil para conocer la relación entre el presidente y la “ley de leyes”. Para eso, nada mejor que revisar la cantidad modificaciones presupuestarias mediante decisiones administrativas (D.A.) que dispuso durante su gestión como jefe de Gabinete. Además, se puede distinguir entre las resueltas antes y después de la sanción de los superpoderes cuyo proyecto él mismo giró al Congreso.
Previo a la ley 26.124, la Jefatura de Gabinete de Ministros había realizado modificaciones al Presupuesto a través de 424 D.A., a razón de una cada 2,76 días. Con posterioridad a la sanción de la norma, Fernández modificó el Presupuesto (nunca menos apropiado nombrarlo “ley de leyes”) en 232 oportunidades, una cada 3,04 días.
Es decir que en los poco más de cinco años que estuvo al frente de la Jefatura de Gabinete, Fernández formalizó 656 modificaciones presupuestarias. No fueron los “diez minutos” que le atribuyó a Macri, sino un promedio de una cada 2,87 días. Dos modificaciones por semana durante cinco años. Pero el jefe de Gabinete con la mayor frecuencia de cambios no fue él sino el actual presidente de la Cámara de Diputados, Sergio Massa, con una decisión administrativa cada 2,84 días, en tanto la frecuencia fue de 3,51 días en las dos etapas de Aníbal Fernández, 6,83 días en la de Juan Manuel Abal Medina y 6,17 días en la de Jorge Capitanich.
Ya con Mauricio Macri como presidente y los superpoderes atenuados con una nueva ley, Marcos Peña deja su gestión con 132 modificaciones en 1461 días, con una marca mejor que la de sus antecesores: 11,06 días, si bien esto no le impidió al Gobierno meter mano a los presupuestos con decretos de necesidad y urgencia (DNU), pero esta es una atribución que excede a los jefes de Gabinete.
Además de la cantidad de decisiones administrativas y DNU, otra manera de medir la relación de los gobiernos de turno con las leyes de Presupuesto es la de la proporción de los incrementos del gasto a través de esas dos normas propias del Poder Ejecutivo. Debe dejarse en claro que todas estas intervenciones tienen el debido respaldo jurídico, pero lo destacable es la contradicción con dos principios universales de la división de poderes: la sanción y supervisión del cumplimiento del Presupuesto es una atribución propia del Poder Legislativo y su aprobación (tal como lo indica el prefijo “pre”) es previa al inicio del ejercicio fiscal correspondiente. Las D.A. y los DNU son posteriores (¿post-supuesto?) y están a cargo de un Poder Ejecutivo que de esa forma decide controlarse a sí mismo.
Presupuestos elásticos
La Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP) realizó en 2017 el “Estudio sobre la discrecionalidad presupuestaria a nivel nacional en Argentina”, que pone en evidencia que el avance (legal) del Poder Ejecutivo sobre una atribución tan parlamentaria como el Presupuesto atraviesa a todas las gestiones. Al punto que el primer puesto se lo lleva Peña en 2016 con el 41,1% de ampliación, con la salvedad que se trataba de una ley sancionada y elaborada por el gobierno anterior.
La investigación coordinada por Gustavo Sibilla y Jorge Vega comprobó que entre 1994 y 2016 el promedio de ampliaciones a la autorización de gasto representó en promedio el 14,9% del total en esos 23 años. Pero también que fue a partir de 2004, con Fernández como jefe de Gabinete, que se produjo un aumento sustancial en esos porcentajes. De un promedio menor al 5% entre 1994 y 2003 se pasó a un 15,9% en 2004, 18,4% en 2005, 17,8% en 2006, 31% en 2007 y 27,4% en 2008, cuadruplicando el nivel de ampliaciones presupuestarias del decenio anterior.
El grueso de las modificaciones presupuestarias se concentra en el cuarto trimestre de cada año
¿A qué se debe que en todos los gobiernos se recurra a estas ampliaciones? O, dicho de otra forma, ¿por qué siempre el Poder Ejecutivo tiene que corregir los “dibujos” de una ley de Presupuesto con gastos y recursos notoriamente subestimados?
Analistas presupuestarios apuntan a errores de planificación y a que la inflación y las devaluaciones desbaratan las previsiones oficiales. Casi dos tercios de las modificaciones presupuestarias se produce en el cuarto trimestre del año
ASAP ensaya una respuesta que pone el centro en los errores de planificación en la elaboración del proyecto de ley y a cómo los efectos de la inflación y, en algunos casos, la devaluación, desbaratan las previsiones oficiales. Tanto es así que el grueso de las modificaciones presupuestarias se concentra en el cuarto trimestre de cada año. Es cuando queda en evidencia que los números no cierran y hay que hacer frente a aumentos salariales y ajustes jubilatorios imprevistos, incrementos (en pesos) de los pagos de deuda (en dólares), subsidios a diferentes sectores económicos y transferencias a provincias, municipios y universidades.
Según pasan los trimestres
Apenas el 4% del promedio de las modificaciones presupuestarias fueron realizadas en el primer trimestre, el 8% en el segundo y el 24% en el tercero, en tanto que entre octubre y diciembre de cada año alcanzan al 64%. “Las razones subyacentes a esta tendencia no se vinculan con fenómenos coyunturales sino con el funcionamiento real del ciclo presupuestario en particular y del sistema de administración financiera en general”, indicó ASAP. Y agregó al respecto: “intervienen factores tales como la falta de planificación de la ejecución y la necesidad de su reprogramación para evitar la ‘pérdida’ de saldos no comprometidos al cierre del ejercicio.
Con Santiago Cafiero en el rol que le cupo a él hace dieciséis años, Fernández tendrá de ahora en más el desafío de quebrar una tendencia de un cuarto de siglo de avances del Poder Ejecutivo sobre el Congreso en materia presupuestaria. Su desempeño entre 2003 y 2008 no es el mejor antecedente y en el presente debe incorporar el agravante de una inflación mayor a la de esos años, lo que constituye en sí misma una dificultad mayúscula para trazar previsiones. En una Argentina que, como aquel 30 de junio de 2006, parece inmersa en una eterna definición por penales para evitar la ‘pérdida’ de saldos no comprometidos al cierre del ejercicio.
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