La historia de los controles de cambios en la Argentina

"Los controles de cambios se repiten en la historia argentina pese a que no están previstos en la Constitución Nacional, al margen de los códigos fundamentales que norman las obligaciones de dar dinero en pago", recuerda un libro ad hoc de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas, FIEL, de los 80. Pese a que sus efectos han resultado nocivos para la economía en su conjunto, porque han derivado en un régimen bimonetario de hecho, con pesos para transacciones y dólares para ahorro, que excede los grados de libertad del Banco Central.

Naturalmente, es el resultado y la respuesta más sencilla que encuentran los gobiernos cuando enfrentan carencias de generación de divisas para el pago de obligaciones externas, sea por la debilidad del sector comercial que termina importando más de lo que exporta, sea por la acumulación de vencimientos de deudas con el exterior ante la existencia de un mercado de capitales y financiero muy chico para poder financiar el exceso de gasto corriente del sector público en su conjunto.

Ese cuadro de constante inestabilidad histórica, que se repite con una frecuencia casi calcada en períodos de 7 a 10 años, naturalmente con algunas excepciones, desde los años 30, explica la preferencia de quienes tienen capacidad de ahorro por guardar sus ahorros en moneda extranjera, sea en el país, como principalmente en el exterior, lo que contribuye a ahondar el problema.

Es la consecuencia de la incapacidad de la dirigencia política para ocuparse y preocuparse por la solvencia de las finanzas públicas, no sólo nacional, sino también provincial y municipal, lo que termina generando un escenario de permanente incertidumbre e imprevisibilidad de la política impositiva, pero con clara perspectiva de aumento de la presión tributaria.

En los últimos 90 años se han identificado controles de cambio, sin considerar los impuestos al comercio exterior, como las retenciones a las exportaciones y los derechos de importación, en 5 grandes episodios; el actual sería el sexto, aunque inicialmente atenuado a través de un sistema de consulta previa, en lugar de prohibición normativa de operaciones cambiarias:

1931-45: es un período en el que, por los efectos de la Segunda Guerra Mundial, escaseaba todo y se pretendía racionalizar el uso de las divisas, hasta que el ingreso de capitales del exterior posibilitó relajar las medidas de control, pero sin llegar a eliminarlas por completo. El tipo de cambio era único y al comienzo se fijaba diariamente por el Poder Ejecutivo; en 1933 se desdobla en uno comercial y otro financiero. Se completa en 1935 con una sobre tasa o arancel a las importaciones, y luego la exigencia de permisos para compras en el resto del mundo. En 1943 se exigieron permisos para la entrada y salida de capitales.

1946-58: durante el primer gobierno Justicialista, con la conducción de Juan Domingo Perón, se mantienen los controles y los tipos de cambios múltiples, y sólo comienzan a desarmarse progresiva pero lentamente, hasta alcanzar la unificación del mercado de cambios a fin de período. En 1946 se crea el IAPI, Instituto Argentino de Promoción del Intercambio, mediante el Decreto 15.350 del 28 de mayo, bajo la órbita del Banco Central para regular comprar los cereales, carnes y derivados a los productores, para luego exportarlos. También cumplía funciones financieras, incluso se limita al sector privado para la adquisición de bienes de capital. Y en 1949 se reforzó la regulación sobre las importaciones. Recién sobre fines de 1955 se inicia una gradual liberación del mercado de cambios hasta alcanzar la unificación plena 4 años después.

1964-71: se restablecen los controles, luego de que se restringieran algunas importaciones de productos considerados prescindibles o que eran sustitutivos de la producción nacional menos eficiente, para proteger el empleo, y se exigiera a ese sector depósito previo a 180 días en moneda nacional; y en 1970 se impide la libre transferencia de fondos al exterior, hasta que se restituye el régimen de cambio dual, uno comercial y otro financiero más alto. Los exportadores tenían un plazo para liquidar sus divisas. Y se prohíbe la constitución de depósitos en moneda extranjera.

1972-81: desde fines de 1971 se mantiene un régimen de control de cambios, con ajustes graduales (crawling.peg, flotación administrada) hasta llegar al cambio fijo, pero dual, hasta que en 1976 se inicia un proceso de liberación gradual con un gobierno militar, pero continúan las restricciones para el movimiento de capitales.

2011-15: el 31 de octubre del 2011, con posterioridad a las elecciones presidenciales en la que Cristina Fernández de Kirchner es reelecta, el gobierno anuncia las primeras restricciones cambiarias. Formalmente se lo llamaba "Programa de Consultas de Operaciones Cambiarias". A partir de allí, las medidas fueron endureciendo cada vez más el control de cambio impuesto, para dar lugar al denominado cepo cambiario. Comienzan a implementarse la DJAI (Declaraciones Juradas Anticipadas de Importación) a través de la resolución de AFIP 3252/12, por la cual debía gestionarse con anterioridad al trámite de compra con el proveedor internacional. En 2012 se intensificó, al establecer que las empresas que necesitaban dólares para girar al exterior, para el pago de importaciones o giro de utilidades, debían tener una aprobación del Banco Central, y una contrapartida en una fuente exportadora, en acuerdo entre empresas. Y también se reguló el retiro de dólares con el uso de tarjetas de crédito locales en cajeros automáticos del exterior; además de la restricción de la autorización de compra a personas humanas a una proporción del salario: inicialmente 40%; luego se redujo a 25%, hasta que se prohibió la adquisición para ahorro, y más tarde también para gastos de turismo. Terminó sobre el fin de mandato con más restricciones de compra a los importadores.

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