Jorge Sarghini: "Hay 2 limitaciones para hacer un buen gobierno: el exceso de teoría y el exceso de ideología"

La coyuntura económica se ha complicado severamente en los últimos cuatro meses, al sumarse a lo que muchos economistas consideran un claro error de diagnóstico, no tanto por elección del gradualismo por sobre las políticas de shock, sino por las inconsistencias entre las políticas monetarias y fiscal; un cambio en las reglas de juego en el comercio internacional, y la subestimación del efecto de la sequía sobre las cosechas y la oferta de dólares en el mercado de cambios.

A partir de ahí surgieron la necesidad de no sólo acudir a la asistencia del Fondo Monetario Internacional como prestamista de última instancia, al volverse a cerrar el mercado de deuda externa para las nuevas emisiones y generarse tensiones que algunos consideran exageradas por las posibles dificultades para renovar los vencimientos de colocaciones pasadas, sino también a decretar la vuelta de retenciones generalizadas a las exportaciones y aceleración del ajuste fiscal para eliminar el déficit.

Con esos antecedentes, el lunes irá el ministro de Economía, Nicolás Dujovne, a presentar el Presupuesto 2019 a la Cámara de Diputados. Deberá pasar la prueba de fuego de una rápida aprobación por parte de los legisladores de la oposición para que no se trabe el pedido de refuerzo de la asistencia financiera del FMI al Tesoro Nacional, según estiman algunos expertos, como el ex secretario de Hacienda de la Nación, Jorge Sarghini, también ex diputado provincial por el Frente Renovador y ex presidente del Banco de la Provincia de Buenos Aires.

En una entrevista con Infobae, el economista que conoce como pocos la provincia de Buenos Aires, donde ejerció el Ministerio de Economía entre 1997 y 2002, tras una carrera previa de 10 años en diversas reparticiones del área, bajo los gobiernos de Eduardo Duhalde y Carlos Ruckauf, analizó los defectos de arrastre del Presupuesto Nacional y las recomendaciones de cambios estructurales para que vuelva a ser una herramienta de utilidad para el conjunto de los agentes económicos.

– Como profesional de las finanzas públicas, que la ha ejecutado en la Nación y antes en la provincia, donde también participó en la labor legislativa, ¿por qué cree que la que se ha bautizado como "Ley de Leyes" casi desde el regreso de la democracia en 1983 se ha convertido rápidamente en 'papel mojado'?
– Creo que, lamentablemente, con el paso del tiempo se fue desvirtuando el Presupuesto, con cálculos y proyecciones macroeconómicas un poco irreales; con recursos que generalmente se subestimaban para luego tener más discrecionalidad en la forma de ejecutar los excedentes por encima de las autorizaciones legislativas. A eso se agregaron, durante mucho tiempo, el uso de instrumentos que tenían su lógica más profunda en la crisis de 2001 y 2002, pero que se mantuvieron en el tiempo, como los superpoderes por un lado y los decretos de necesidad y urgencia, por el otro. De ese modo quedó totalmente desvirtuado lo que debía constituir el plan de gobierno y el programa de inversión pública .

– ¿Qué diferencia hay entre uno y otro instrumento para alterar el Presupuesto original?
–  Los superpoderes delegados por el Poder Legislativo son sólo para reasignar partidas que el Congreso había aprobado; mientras que los DNU son para asignar a gusto los excedentes de recursos obtenidos sobre los originalmente estimados. Originalmente había restricciones para el uso de esas facultades, pero ya no existen.

– Por eso a menudo se publican en el Boletín Oficial decisiones administrativas con las firmas del jefe de Gabinete y del ministro de Hacienda que reasignan partidas que al no contar con una contrapartida de recursos terminan elevando el déficit original, si se ejecutan plenamente…
– Claro. Por eso, lo que debería ser, como está en su pregunta "la Ley de Leyes", además de estar acompañada con el Programa Monetario del Banco Central, que hace coherente la política fiscal con la monetaria, se ha tergiversado. Hoy, creo que la discusión y expectativa que se ha generado sobre que el Presupuesto refleje el compromiso que el Gobierno asumió con el Fondo Monetario, tiene más una fuerza política que económica y financiera en sí.

– Recurrentemente, y cada vez más, diversos economistas, en su mayor parte independientes, aunque confesos votantes o más cercanos a Cambiemos que a los partidos de oposición, cuestionan que "cada vez se gasta más en el sector público y crecientemente de modo ineficiente". Su experiencia como ex secretario de Hacienda, legislador, y siempre estudioso del tema ¿en la Argentina se ha hecho alguna vez un análisis de eficiencia y productividad del gasto del Estado y su comparación con parámetros de otros países?
– Claramente, se podría hacer eso, de hecho he sido defensor de esa iniciativa. Inclusive, cuando fui legislador presenté el proyecto para crear una oficina para estudiar eso, la cual se aprobó en 2017 y llamó a concurso para cubrir los cargos, algunos de los cuales no estoy de acuerdo; y en la medida en que cumpla con su cometido va a dar esos insumos para ser de la discusión del Presupuesto un debate más racional, y en términos de eficiencia al que usted se refiere.

– Una de las críticas que comenzó a recibir el Gobierno nacional, tras las medidas adoptadas para acceder a un nuevo acuerdo con el FMI es que proyecta para 2019, en comparación con 2015, una baja del gasto público en 4 puntos del PBI y suba de 8 puntos en los ingresos fiscales con suba de impuestos por diversas vías; ¿cree que alguna vez se podrá revertir esa relación de un tercio baja del gasto y dos tercios aumentos de impuesto, para llegar al déficit cero por ciento del PBI?
– Sin duda que esta situación que venía describiendo ha llevado a que la presión tributaria llegara a niveles absolutamente incompatible con una posibilidad cierta de un crecimiento sostenible. Y además, la forma en que está distribuida la carga impositiva es insostenible en el tiempo.

Ahí subyace otro problema que es el alto nivel de evasión y de informalidad, con lo cual, independientemente del esfuerzo que sin duda hay que hacer en materia de gasto, no sólo en términos cuantitativos sino también cualitativos para mejorar la eficiencia, en paralelo hay que hacer un esfuerzo muy grande para reducir de manera sustancial el nivel de informalidad que tiene la economía, porque si no, aún siendo ese trabajo por reducir el gasto público, va a haber niveles de presión tributaria, que si se quiere tender al equilibrio, aún muy elevados.

– ¿Cuándo cree que es el mejor momento para discutir eso?
– La lógica es hacerlo durante los ciclos expansivos de la economía, es decir cuando crecen el PBI y la recaudación de impuestos. Pero pareciera ser que los argentinos  hemos perdido la capacidad de anticiparnos y de tratar los fenómenos en los momentos más adecuados. Cuando no llueve para qué vamos a arreglar el techo, y cuando llueve no se puede, de modo que nunca se soluciona el problema. Y así se van postergando esas decisiones.

– ¿Eso ocurre por decisión del Poder Ejecutivo, es un defecto del legislativo, o es compartido?
– Creo que es una de las falencias que muestra la política en su conjunto, porque, bueno, hemos tenido alternancia democrática y distintas composiciones en el Ejecutivo y distintos partidos gobernantes y en las cámaras legislativas, y este debate sigue estando pendiente; se debate el Presupuesto en muy poco tiempo…

– Como un trámite, no mucho más.
– Exacto. Como un trámite y con muchas razones de orden político que aceleran su tratamiento, y nunca se le da la importancia que debería tener; y volvemos al puntos de partida de esa entrevista. Por todas estas razones es que va perdiendo significación en términos de señales de política económica.

Cuando uno  gobierna, permanentemente debe arbitrar entre decisiones de políticas de corto y largo plazo; y entre objetivos de eficiencia y equidad. En los momentos de crisis la prioridad es el corto plazo y la prioridad es la equidad. Y entonces se toman decisiones que vistas en perspectivas de largo plazo y de una economía más eficiente no son las más indicadas. El problema es cuando se sale de las crisis se mantienen aquellas decisiones que fueron tomadas para superarla . Esto es lo que va generando cada vez más distorsiones.

– Así surgieron diversos impuestos, como el más antiguo, a las  Ganancias, y  también al cheque, (impuesto a los débitos y créditos bancarios), entre muchos otros que se aplicaron en tiempo de crisis, por necesidad, más que por responder a criterios de equidad tributaria. Y deja siempre latente la idea de que cuando se agote su efecto vendrá otro impuesto, ¿es por eso que la economía nunca lograr despegar de modo sostenido y sustentable?
– Claro, y por esa acumulación a la que hacía referencia previamente. De ahí que hay que tener la capacidad para que en los momentos de expansión de la economía poder discutir estas cosas. Y si se analizan los ciclos de expansión lo que se encuentra es que las decisiones van en el sentido de que si la recaudación crece, bueno, acompañemoslá con aumento del gasto; y por tanto se postergan las discusiones.

Se pueden dar miles de ejemplos de esto, quizá el Impuesto al Cheque sea el ejemplo más claro, también se podrían incluir las retenciones a las exportaciones. Y en el caso de las retenciones, desde el momento que se hicieron coparticipables a través del Fondo Solidario (sojero) también generó la tentación más grande para mantenerlas, aún cuando la lógica económica indica que ha llegado el momento de salir.

Así se acumulan las distorsiones del sistema tributario; además porque como tenemos crisis tan recurrentes esas medidas, que yo defiendo, porque en momentos de crisis hay que darle prioridad al corto plazo y a la equidad, para redistribuir costos y tratar de que no los paguen quienes menos tienen y los que acusan las mayores dificultades para afrontar esa situación extrema.

El problema es que esas decisiones que se toman durante las crisis se acumulan y se sostienen en los períodos de pensión, y el resultado es que nunca se discute a fondo cuál es el sistema tributario ideal, la estructura de gasto ideal, y cuál es la manera más eficiente de ejecutar el gasto público. No soy enemigo del gasto público, porque no necesariamente un menor nivel de erogaciones implicará estar mejor. Si tengo claro que en el largo plazo, una economía que busca el bienestar general está asociado a la productividad.

De ahí que si se  opta por aumentar el gasto público que sea con alta productividad, porque si se le restan recursos al sector privado y se lo gasta mal, naturalmente se estará  obturando la posibilidad de bienestar futuro, porque se le estará quitando eficiencia a la economía.

– ¿Es decir, el ajuste no necesariamente debe pasar por achicar el nivel del gasto público, reducir la nómina salarial al extremo en todos los niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal, sino principalmente por hacerlo productivo y eficiente?
– De eso se trata, siempre digo que quienes somos defensores de que el Estado tiene una función muy importante reguladora, pero también de determinadas funciones en la prestación de servicios, en paralelo también tenemos que ser defensores de un Estado eficiente, porque esa es la única manera de construir un sistema económico que crezca sustentable en el tiempo, y que el Estado preste los servicios que tiene que prestar. Y más allá de que hay un componente en el debate que acepto, pero que no comparto, que todo recurso que el Estado saque del sector privado es casi garantía de mayor ineficiencia. Eso es posible si las cosas no se hacen bien.

– No es una condición necesaria…
– Claro, vivo en la provincia de Buenos Aires, toda la vida en el mismo lugar, conozco la realidad, y 2 de cada 3 bonaerenses sólo acceden al sistema de salud si se los brinda el hospital público, y no tienen ninguna otra posibilidad. Entonces, obviamente, hay que destinar recursos ahí, pero claramente el servicio tiene que brindarse con la mayor eficiencia.

– Una de las grandes falencias del sistema de recaudación y gasto, en el orden nacional es que la Nación es el malo de la película, porque es el que concentra la capacidad de exigir el pago de impuestos que luego redistribuye entre las provincias, y los gobernadores tienen la "fácil" tarea de gastar esos recursos, y si les falta acuden al gobierno central para que le eleve la coparticipación o le financie la acumulación de deudas. ¿Cree que debe seguir ese esquema, o es tiempo de debatir un cambio profundo?
– Ahí usted está tocando uno de los grandes debates pendientes, porque la política no ha tenido la altura suficiente para darlo con la racionalidad que exige el caso, que es el sistema de coparticipación, por el cual en muchos casos la Nación recauda impuestos que son concurrentes con las provincias, y lo hace por una cuestión de eficiencia de manera delegada. Por eso es natural que luego deba devolver parte de esos recursos a las gobernaciones, pero también con criterios de eficiencia y equidad. Eso exige una discusión de un buen sistema de coparticipación, que hasta la reforma de la Constitución Nacional en 1994 que puso un límite en 1995, pero han pasado 23 años y nunca se debatió.

– Naturalmente que iba a ser así porque los legisladores acordaron como condición para el debate que haya previamente un acuerdo marco de las 24 gobernadores, una exigencia casi imposible de lograr…
– Creo que la reforma de la Constitución tuvo, en ese sentido, una cierta perversidad en sí misma, porque le dio rango constitucional al debate de la coparticipación, pero al mismo tiempo estableció un mecanismo que lo hace casi inviable. Más allá de eso, queda claro que nunca existió, o muy pocas veces hubo algún intento, de hacer una discusión seria y profunda de esto que, insisto, es absolutamente lógico que exista un sistema de coparticipación, toda vez que la Nación recauda en muchos casos por delegación de las provincia, porque las dificultades son concurrentes. Pero es otro de los grandes debates pendientes: cuál es el mejor mecanismo de redistribución.

Paralelamente también, en los debates se da, en los ambientes académicos o, de manera parcial, según el interés de quien lo plantea, se dejan muchos aspectos de lado. Si se acepta discutir el sistema de coparticipación, también hay que debatir el sistema de regalías petroleras; el convenio multilateral de del Impuesto a los Ingresos Brutos ; entre otros, para poder establecer un sistema de financiamiento de Nación y provincias que obedezca a criterios de eficiencia y equidad.

Sé, y tiene lógica, que hay planteos teóricos que dicen que "a mayor correspondencia fiscal, mayor eficiencia", es decir el que hacer el mayor esfuerzo para recaudar que sea luego el que tenga más responsabilidad para gastar. Pero la Argentina es un país muy desequilibrado en todo sentido; económica y socialmente, que implica posibilidades distintas de recaudar y que implica demandas sociales diferentes.

– Lo que usted está diciendo es que no se puede caer en el simplismo de que cada provincia recaude sus impuestos y luego decida la forma en que los gasta…
– Claro, porque eso sería absolutamente inequitativo. Creo que hay dos limitaciones muy grandes para hacer un buen gobierno: el exceso de teoría y el exceso de ideología. Implica decisiones con riesgo; con incertidumbre, con restricciones, y también en un contexto económico y social que no se pueden desconocer cuando se toman medidas de política económica, es decir cuando se eligen las acciones de gobierno. Los teóricos tienen la tentación de creer que lo que los modelos dicen es lo que la realidad tiene que devolver como respuesta. Y cuando no se encuentran con esa respuesta, generalmente pierden la brújula, porque sólo creen en esos modelos teóricos rígidos.

– Le pasó al ex presidente del Banco Central, Federico Sturzenegger, con las metas de inflación…
– Ahí hay un ejemplo, muy reciente. Y también cuando hay exceso de ideología a veces cuesta entender que las restricciones existen, y que entenderlas no significa necesariamente aceptarlas o entregarse a ellas, pero existen. Por eso cuando hay que tomar decisiones de política económica esas restricciones no se las puede desconocer.

– Ya ingresó a Mesa de Entradas del Congreso el Proyecto de Presupuesto 2019, pero su acceso formal estará disponible a partir de mañana, por eso no le voy a pedir una reflexión sobre los trascendidos sobre cuáles son los supuestos macroeconómicos, sino sobre ¿qué cree que debería incluir, y si observa consenso para aprobarlo con cierta rapidez?
– Hoy, el mejor aporte que puede hacer es que no sea un obstáculo para que el Gobierno, más allá de la opinión que tengamos sobre cómo llegó y qué significa el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, llegue a un nuevo acuerdo de financiamiento. Eso es lo más potente que como señal el Presupuesto debería dar.

La verdad es que la realidad económica para el resto del año y todo el que viene, determinan que las pautas para la elaboración del Presupuesto están jugadas, puede ser un decimal más o menos. Que la actividad va a caer en torno a 2,5% este año, es así, puede ser un punto más o un punto menos. Y que la inflación del 2018 va a terminar entre 42% y 44%, como piso, también. El Gobierno plantea, según los trascendidos, que va a trabajar sobre la hipótesis de crecimiento 0% en 2019; y de inflación en torno a 24%. No resultan, para nada, sobre las estimaciones que hoy se puedan hacer, que sean pautas irreales.

– ¿No le parece que sería una meta muy ambiciosa una tasa en torno a 24% para 2019 si se parte de una tasa previa del 44 por ciento?
– Creo que es más fácil esperar una tasa de inflación más alta, y otra estimación de actividad; y eso cambiaría la hipótesis de cuál sería el tipo de cambio del año que viene.

Hay un tema que a mí también me hace ruido, que es que en los procesos de recesión, que ya se ha iniciado, es muy difícil estimar cuánto será la caída de la recaudación por el aumento de la evasión. No existe proceso histórico en la Argentina en que en los ciclos de crecimiento no hay un aumento los recursos tributarios por encima de la suba del promedio de precios y de la actividad que indiquen menor informalidad; como tampoco existen en los procesos de contracción en los cuales que la recaudación no vaya por debajo de lo que la variación de los precios y la actividad indican.

– ¿Cuál sería el costo para la sociedad en su conjunto que el Congreso, en su mayoría pusiera reparos al acuerdo con el FMI y demore el tratamiento del Presupuesto 2019?

– La Argentina, este Gobierno, ha pasado del objetivo de "pobreza cero a déficit fiscal cero". El objetivo de pobreza cero llevaba implícito una idea de crecimiento sostenido con inclusión. El esfuerzo hoy de déficit cero explicita la necesidad de mostrarle al mundo que el país no va a volver a caer en default. Se ha bajado de un objetivo de máxima, a un objetivo de mínima, por lo tanto ¿cuál sería el costo de demorar el tratamiento del Presupuesto y no votarlo rápidamente? es poner en duda estas cosas.

Como país, pensemos lo que pensemos de este Gobierno, creo que hay que hacer el esfuerzo de dar esta señal política al mundo de que no vamos a volver a caer en default. Veo a la oposición que quiere acompañar que se ve ante un desafío, porque es natural que va a quedar pegado a la política del oficialismo que no comparte, pero tampoco quiere ser la responsable de provocar una crisis mayor que afecte a todos, y más a los sectores vulnerables de la sociedad.

– Es decir, profundizar la gravedad de los niveles de pobreza…
– Exacto, y no puedo dejar de decir que el Gobierno cometió dos errores:

1) económico, porque creo que hizo un diagnóstico equivocado; creo que tuvo un exceso de optimismo por ser un gobierno pro mercado, después de un gobierno intervencionista, dispuesto a tomar desde el inicio, como definitivamente tomó ciertas medidas que iban en ese sentido, como cerrar el conflicto con los holdouts; volver al mundo con una inserción más racional; y quitar ciertas regulaciones insostenibles como el cepo, más allá de que a mi criterio debió a ser más precavido en la manera y con otras regulaciones complementarias; y entendió que de ese modo las inversiones iban a venir, y con ello el crecimiento de la economía; con lo que las necesidades de financiamiento comenzarían a ir a la baja. Ahí hubo un error de diagnóstico, y había que tener un plan económico integral que coordinara las políticas fiscal, monetaria, de ingresos; que sacara al país de la dura herencia que había recibido.

2) otro error fue de orden político, porque privilegió, a mi criterio, el tema  electoral por encima de los intereses que la gobernabilidad exigía. Le dio resultado poner a toda la oposición en el pasado, confrontar con el pasado y haber tenido el pasado que tuvimos. Fue una buena electoral y a los hechos me remito. Pero fue una mala estrategia en términos de gobernabilidad, y también a los hechos me remito, porque fue privilegiando la confrontación a los acuerdos. Cualquier acuerdo fue entendido como una debilidad; y que cualquier acuerdo se hacía con los sectores que formaban parte de aquel pasado con el que se quería confrontar. Hoy se están pagando las consecuencias de parte de eso.

Un Gobierno de minoría como empezó y que lo sigue haciendo aún luego del resultado de las elecciones de medio término debería haber tenido la voluntad de acuerdos mayor que la que mostró. Y no creo que no haya sido porque no tuvo con qué dialogar. Y también a los hechos me remito, primero porque tuvo todos los presupuestos aprobados, y cuando necesitó leyes esenciales que marcaron la hoja de ruta del inicio de Gobierno, como el acuerdo con los holdouts; el Blanqueo de Capitales.

A mí me tocó presidir la Cámara de Diputados en la provincia de Buenos Aires, con minoría para el Gobierno, y yo parte de una fuerza de oposición, y las leyes esenciales que necesitó la gobernadora María Eugenia Vidal se sacaron ese año, en materia de emergencia, administrativa, infraestructura. Es decir en ambos casos hubo demostraciones de una oposición responsable, pero claro, darle lugar a esa oposición es también permitir que pueda crecer como una alternativa.

Ahí es donde el Gobierno eligió otro camino, el de la conveniencia electoral por sobre el de la gobernabilidad. Esa combinación de error económico y error político hace que al final de este Gobierno tengamos que lamentar, porque yo lo lamento, porque quiero que le vaya bien y he dado muestras de ello, con testimonios en la legislatura, vamos a terminar con un ingreso por habitante más bajo que al inicio; un nivel de pobreza mayor; y un nivel de deuda mucho más alto.

Por eso creo que hoy, tanto Gobierno como oposición, deberían prepararse para fortalecer el funcionamiento de las instituciones, toda vez que las consecuencias sociales de lo que estamos viendo en la economía todavía no están todas a la vista, van a aumentar. Porque estamos en una economía que destruye puestos de trabajo; quita poder de compra de los salarios y de las jubilaciones; y naturalmente aumenta la conflictividad social.

Creo que hay que prepararse para  eso, y a veces me pregunto, y no de una manera agorera, ni desestabilizadora, desde ningún punto de vista, ¿por qué hasta ahora la política, y no me saco el sayo, pareciera que no está a la altura de lo que la crisis significa?. Por el contrario, pareciera que la crisis le queda grande a la política, por el estado del debate. Esto es preocupante. En esto involucro al Gobierno y también a la oposición, sabiendo que en la oposición hay quien hace todo para que a Cambiemos no le vaya bien, y hay otra que tiene la preocupación, pero le cuesta construir el espacio de acompañamiento racional, pero también de alternativa.

– Aun en caso de terminar el Gobierno en 2019 con la misma inflación o mayor que en 2015; más deuda; menor crecimiento y mayor pobreza, ¿no cree que al menos llegará  con menos desequilibrios y distorsiones en la economía en materia cambiaria, tarifaria y de regulaciones, además de notable mejora de otras instituciones, y en infraestructura energética y vial, que posibilitarán un mejor arranque para el próximo gobierno, cualquiera sea el signo político que gane en las elecciones?
– Acepto esas hipótesis, con el tema cambiario tengo algunas dudas. La verdad es que es demasiado costo económico y social, para esos resultados que no le niego al Gobierno. No digo que hizo todo mal, de ninguna manera, no necesito sobreactuar mi visión de lo que fue el kirchnerismo, porque viniendo del peronismo me aparté de esa corriente en 2005; y nunca fui parte .

Y los costos que se pagaron eran evitables, porque los amantes del ajuste brutal desde el primer día, festejan que haya fracasado el gradualismo. En realidad no fracasó el gradualismo, no se fue por el camino correcto, y no se siguió con un esquema de baja sostenida del déficit fiscal desde el primer momento, con un programa razonable, consistente, definido bien quién pagaba los costos, en un acuerdo más amplio en lo político, en lo social, podríamos haber llegado a las hipótesis que usted plantea, pero sin estos costos, ni la necesidad de demostrarles al mundo, a través de la aprobación del Presupuesto, de que no vamos a volver a caer en default.

Fotos: Maximiliano Luna