Marcela Cristini: "Los PPP vienen justo cuando hay una onda mundial en contra, pero es un buen instrumento"

La Argentina dio un paso en la última semana en el camino a dar impulso a las grandes obras de infraestructuras, tantas veces anunciadas en los últimos 20 años, pero escasas o nulas ejecutadas, con la apertura de las ofertas técnicas de 10 consorcios para obras viales bajo el sistema de Participación Público Privado; y restan las correspondientes a vivienda, proyectos energéticos, puertos, y muchos más.

A partir de ahí surgieron críticas y adhesiones a la iniciativa, de acuerdo con las experiencias de otros países; y se espera una ofensiva de rechazo por parte de muchas organizaciones no gubernamentales (ONG) y representantes de instituciones académicas, en la reunión de noviembre y diciembre del Grupo del G20 en la Argentina; asi como de economistas locales.

Naturalmente, del lado del Gobierno nacional aseguran que "se tomaron en cuenta todas las críticas y recomendaciones para la redacción de las condiciones contractuales", para que la ejecución de las obras que se encaren bajo ese régimen pasen a sumarse a la columna de los éxitos y no de los fracasos en el mundo.

Para conocer bien de qué se trata, y sobre todo de los resultados de la ejecución de los PPP en el mundo, Infobae entrevistó a Marcela Cristini, economista senior de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), que se concentra en el análisis de la economía internacionales; y también profesora de la Universidad Torcuato Di Tella en Política y Financiamiento de la Vivienda.

– Como experta en el análisis de la coyuntura internacional, en particular en lo referente a la ejecución de obras de infraestructura, aunque concentrada en vivienda, ¿qué análisis hace de la puesta en marcha del PPP por parte del Gobierno para encarar obras largamente postergadas?

– Lo escuché al ministro de Transporte,  Guillermo Dietrich, y lo explicó muy bien. La PPP es un buen instrumento para la Argentina. Viene justo en el momento en el que hay una onda mundial en contra, siempre nos pasa lo mismo, pero no tiene nada que ver con el modelo argentino. Nosotros sí lo necesitamos, y la Argentina no es el país promedio. En África las PPP no dieron los resultados que se necesitaban; los británicos, que vienen de 40 años de uso de PPP, ahora encuentran que no es ventajoso; claro en el margen después de que han hecho toda su infraestructura con ese régimen.

– Es decir durante 40 años a los británicos le sirvió y por eso hoy sigue siendo una potencia…

– Exacto. Por eso digo que en el margen puede ser que no le sirva. La ley nuestra es una muy buena ley pero estamos en un mal momento porque en la reunión del G20 (países desarrollados) en noviembre o en diciembre en la Argentina van a venir los sectores del mundo, como ONG y representantes de instituciones académicas a hablar en contra de las PPP; y el Gobierno, como país anfitrión, está poniendo como uno de los puntos de ese encuentro el rol de ese régimen para encarar obras de infraestructura.

– Justamente, esta semana asistí a una conferencia de Miguel Ángel Broda en la Academia Nacional de Ciencias Económicas, acotada a los profesionales miembros, y dijo al pasar que "las PPP son un sistema fracasado, algún día les voy a contar qué pasó en Colombia; no va a funcionar, no es un modelo para la Argentina". Al parecer, usted piensa todo lo contrario, ¿por qué?

– Cualquier instrumento de financiamiento tiene que adecuarse a las necesidades que tiene el país; es decir, nosotros no podemos usar los mismos que se utilizan en un mercado maduro, como el de EEUU, donde sabemos que la seguridad jurídica es muy sólida, y donde tanto los privados como el gobierno se comportan de acuerdo con reglas históricas y si eso no ocurre la Justicia tiene un alto valor social y está muy bien vista. Esto no es lo mismo en un país en desarrollo. Y la verdad es que la Argentina perdió toda una tradición en términos de financiamiento de su infraestructura que tuvo hasta los años '60, se financiaba  con gasto público.

En los '90 se vio esa necesidad y se optó por contratos de privatizaciones y concesiones, que era lo que estaba muy en boga en ese momento y que fue una prueba en términos de obtención de créditos para contratos de grandes obras. De los contratos que se aprobaron en esa época, claramente, las concesiones que venían de años atrás, pero ahora con instrumentos mucho más modernos, se fortaleció, sobre todo en América latina. Y funcionó muy bien.

– ¿Usted cree que las empresas explotaron bien ese esquema de financiamiento o hicieron usos y abusos?

– Cuando se ve el caso chileno se observa que es todo muy buen uso. Ellos tienen una ley de concesiones muy robusta. Cuando mira la Argentina se advierte que funcionaron muy bien en términos de la entrega del producto a los consumidores, pero detrás de esos contratos estaba el efecto de la inestabilidad que teníamos en una economía que estaba dolarizada, por eso tuvieron que ser renegociados. Fíjese que desde la crisis del 2001 hasta hoy este es el primer Gobierno que encara seriamente la regularización de todas las concesiones.

– ¿Cómo ve ese proceso de regularización de los contratos de concesión, tras el paso de un esquema cambiario rígido a otro flexible, y de precios administrados a otro que tiende a ser libre?

– En ese proceso entra también la ley de PPP, porque el Gobierno dice "vamos a tener todos los instrumentos a la mano". Desde el punto de vista instrumental, formal, eso está bien encarado. Cuando se entra a la letra chica de la ley se observa que es una norma muy sofisticada, que abarca a todos los sectores de la economía, todo el mundo puede hacer PPP.

– ¿Eso es bueno o es malo? 

– Es bueno en el sentido de que está alineado con lo más moderno que tenemos en el sistema, pero deja mucho abierto a las reglamentaciones. Por ejemplo, en el caso de la vivienda, que es el que más conozco, ahora hay que bajar la letra de la ley a resoluciones y decretos, hasta que se llega a formular el contrato y su letra chica. Por tanto va a demorar un tiempo más.

– ¿Eso no quiere decir que se estén haciendo a medida, con nombre y apellido de actores tradicionales?

– Supongo que por el pasado inmediato, pero además por el hecho de que hay gente en el Gobierno que está relacionada en su vida anterior a la política con los servicios públicos hay un cambio respecto a la transparencia de todos los procesos que es, diría, la primera vez. En los '90 al inicio el proceso fue transparente, después empezó a complicarse, después de 1995. Aquí desde el inicio se observa que el Gobierno ha tratado de que aumente la gente que se presentaba a las licitaciones, antes de las PPP. Se hicieron públicas, se hicieron sencillas a través de internet; es decir se avanzó muchísimo, tanto desde el Poder Ejecutivo, como del Congreso. Por eso hay más empresas internacionales que están dispuestas a participar. Esto es interesante, porque en realidad, salvo en la época del gobierno anterior, siempre hay inversores internacionales que quieren venir a invertir en la Argentina.

– Sí, todo depende del precio y de las condiciones que les garanticen…

– Por las buenas o por las malas razones. Caso Odebrecht, por las malas razones, porque sus obras se hacían pero con sobreprecios, porque tenían que pagar retornos. Hoy, en principio, las licitaciones que se abrieron de las PPP, el nombre, las empresas, la cantidad de diferentes países participantes, para obras complejas y ambiciosas, abren una expectativa positiva. Por supuesto, esto recién empieza. Lo cierto que es nos pasamos 12 años en este país, más de 12, viviendo de la infraestructura de los '90.

– ¿Qué rol jugaron los organismos internacionales en ese retraso de la infraestructura?, porque en los papeles fueron los que más financiaron obras públicas, pero como el dinero es fungible, ¿no habrían hecho los controles de ejecución para que no se produjeran desvíos de los fondos hacia otros fines?

– No era mucho. Se anunciaban diversas obras y proyectos pero en realidad eran pocos los que se encararon con créditos de organismos internacionales. En realidad, los del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) fueron los de mayor incidencia, y en los que se hacían controles minuciosos; y en otros casos, correspondían a trabajos en los que se venían ejecutando, y con controles importantes. Uno es el programa del BID de "mejoramiento de barrios", y tiene un buen control de su marcha y entrega. La verdad es que cuando se mira lo que pasó se advierte que cuando en los últimos 8 años del anterior gobierno la Argentina se aísla completamente, ni siquiera los organismos internacionales tuvieron participación, como sí tuvieron en Brasil, en Perú, o Colombia.

– ¿Eso es una buena noticia, porque quiere decir que el Banco Mundial, el BID, la CAF y muchos otros organismos de crédito internacional tienen liquidez disponible para destinar al financiamiento de obras en la Argentina?

– Creo que si hacemos las cosas bien, obviamente la Argentina va a tener abierta más fuentes de financiamiento y el interés de los inversores. Pero hacer las cosas bien en la Argentina, a partir de la historia que venimos teniendo, es complicado, porque hay que mostrar al mundo un cambio que en los últimos 40 años no hicimos. Entonces, explíqueme por qué ahora  va a ser diferente. Una de las primeras cosas que hizo el nuevo Gobierno muy positiva fue cambiar rápidamente la aproximación de la Argentina al mundo; y ofrecer al país como sede para cualquier actividad que se le pueda ocurrir. Y cada una de esas convocatorias son oportunidades para que empresarios, inversores y gobiernos extranjeros vengan a la Argentina y comprueben in situ, sobre todo, las oportunidades que ofrecen.

– ¿Cuáles son esas oportunidades, además de las publicitadas obras de infraestructura energética, vial y vivienda?

– Imagínese un país 12 años fuera del mundo, estamos hablando del octavo país en tamaño ¿qué no se puede hacer en la Argentina?, además el quinto o cuarto en términos de Pampa Húmeda, tierra arable, desde ese punto de vista la riqueza del país es tanta: Vaca Muerta; recursos pesqueros, que la verdad es que cuesta encontrar un país que ofrezca todo eso todo junto y con mano de obra intermedia entrenada con un grado de sofisticación muy razonable. Se sabe que eso siempre está en la Argentina y que por diversas razones, de la política sobre todo, y arrastrado a la economía, sólo permite mirar al corto plazo.

– Siempre que se plantea esto no puedo dejar de recordar las sabias palabras del querido y nunca olvidado Tomás Bulat: "La Argentina no es un país rico, sino con abundantes recursos, el día que nos decidamos a ponerlos en valor podremos ser ricos"…

– Claro. Mire el siguiente gráfico sobre el curso del PBI por habitante de la Argentina desde 1900 a hoy, y el del promedio mundial, observa una constante declinación desde 1950, y comienza a recuperarse mínimamente en el nuevo siglo.

Y cuando lo divide por el PBI per cápita de China, sobre todo cuando empieza con el proceso de economía social de mercado nuestro PBI por habitante era 1o veces el chino; mire ahora donde estamos, prácticamente igual, y el año que viene probablemente nos  supere.

Observe el caso del conjunto de América latina, cuando empezó la serie teníamos un ingreso por habitante dos veces y media superior al de países comparables; Chile, Brasil, Colombia, Perú; ahora se redujo a una vez y media porque estamos recuperando algo.

Estos gráficos hablan de la decadencia de la Argentina en los últimos 70 años, fue fenomenal.

Y, además, quiero destacar que junto con la falta de infraestructura, estamos en un momento de cambio tecnológico, que no está construyendo en base a lo anterior, sino que va a generar disrupción en el mundo y en las tecnologías del mundo. Y en la Argentina, en ese camino de descenso, sobre todo desde la crisis de 2001, se observa que las familias están invirtiendo cada vez menos en educación. Tenemos una generación entre 20 y 40 años que está invirtiendo menos en educación terciaria y universitaria; y además invirtió menos en educación secundaria, ahora es obligatoria, pero persiste un problema de calidad; y tenemos un alto porcentaje de jóvenes entre 20 y 35 años que no tiene la escuela secundaria terminada.

¿Qué hacemos?, es una bandera que hay que levantar, porque necesitamos hacer saltar a ese capital humano de fines del siglo XX al de un ya avanzado siglo XXI de un golpe; y para eso la educación formal no alcanza. Esa población se tiene que reinventar, pero lo que más me preocupa son los que quedaron en el camino después de la crisis de fines de 2001 y que sus empleos son los más vulnerables.

Las voces que se escuchan en el mundo son demasiado agoreras, van a desaparecer empleos, pero hay gente y analistas que dicen que se van a crear más puestos de los que van a desaparecer, el problema es quién se los va a quedar, porque si no tenemos gente bien entrenada se los van a quedar otros países. Por eso hay todo un desafío de políticas educativas, industriales, y de desarrollo territorial y regional, en los que hay que poner recursos en un sector que más complicado que construir una ruta y la respuesta, los logros, es más lenta. Esa es mi preocupación.

– Algunos economistas, como Miguel Ángel Broda, consideran que producto de esa decadencia la Argentina ha perdido PBI potencial, ¿cree que se podrá revertir ese proceso, o el umbral de crecimiento que había en el pasado ahora es sustancialmente menor, y seguirá así por muchos años?

– Sin duda que sí, porque el PBI potencial es la capacidad de generar riqueza que se puede llegar poniendo en funcionamiento todos los recursos. Básicamente la Argentina no pone en funcionamiento todas sus economías regionales; sus recursos petrolíferos y gasíferos; y mineros, además de turísticos, porque no tiene infraestructura, es básica. A lo mejor usted pasó últimamente por la Ruta 3, una vía por la que sale toda la ganadería y gran parte de la agricultura de la Argentina, ¿como puede ser que no tenga una traza razonable?, debería ser ya una autovía. Recién este Gobierno la encara.

– Ni qué hablar del estado de acceso a los puertos, como el San Lorenzo, en Santa Fe, o el mismo Puerto de Buenos Aires para la carga y descarga de contenedores…

– Cuántas veces nos hablaron en los últimos años de la circunvalación de Rosario; cuántas veces lo anunció el último gobierno, y nunca se avanza, pese a que en el Puerto de Rosario se embarca toda la riqueza agropecuaria, porque ya no se embarca ni en Bahía Blanca, ni en Buenos Aires, sólo en Rosario y los puertos al sur. Cómo puede ser que no tengamos una hidrovía en perfectas condiciones de operatividad señalizada; que Rosario no tenga una vía de acceso y salida de los camiones sin demoras; cómo puede ser que se haya perdido el Belgrano Cargas.

Entiendo lo que dice Miguel Broda, pero también digo que la Argentina tiene una función de producción, como decimos los economistas, es decir un conjunto de recursos a ser explotados donde nos falta infraestructura, agujeros, que nos impiden esa explotación. Se hicieron algunos caminos, pero no infraestructura para los negocios. Cuando eso ocurra, junto con otras acciones para la estabilización macroeconómica, el PBI potencial podrá volver a elevarse.

– Productiva…

– Exacto. También se necesitan inversiones en aeropuertos para cargas, en Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, se ha avanzado en los últimos años, pero no lo suficiente, porque cargas es una infraestructura sofisticada, pero la necesitamos para poder producir más de agroindustria, además de trigo, maíz, soja y ganadería. No hay que olvidar que este sector genera al año más del 60% de las divisas que vienen del exterior, eso nos da estabilidad. A partir de ahí, construimos para arriba. Tenemos todas las economías regionales, como pesca y congelados, madera, aromáticas, que en realidad es muy cíclico en el mundo, los productos empiezan y a los 4 o 5 años declinan, por tanto es un sector muy dinámico y es para los emprendedores que están detrás de los mercados, con gobiernos que acompañan para entrar. Ahí estamos aún atrasados, porque el Gobierno está encarando cuestiones más básicas, como habilitar el proceso de ventanilla única para poder exportar; pero ese es el futuro para la Argentina.

– Eso requiere reorganizar la macroeconomía, establecer reglas claras, transparentes y estables…

– Sin duda, nuestra economía estaba organizada, pero en los últimos 50 o 60 años se desorganizó creciente. Y cuando eso ocurre pasa esto:

La productividad laboral de la Argentina crece mientras mejoran los precios internacionales de las materias primas y luego vuelve a caer; mientras que en el resto del mundo sigue creciendo, como en Alemania, que el país donde aún hoy la productividad es la más dinámica del mundo.

– Hablaba al comienzo de la entrevista sobre los PPP, y mencionaba que en el mundo hay una onda negativa. ¿Cuáles cree que son los puntos positivos y los negativos?

– Primero hay que ver bien de dónde provienen las críticas negativas. En general provienen de un conjunto de académicos y ONG que están viendo que las PPP no han dado los resultados que se pensaba en las economías más pobres; y en las economías en desarrollo con más debilidades institucionales. Como tampoco nada de lo que han probado antes, como en gran parte de África para el desarrollo de infraestructura básica, donde hasta el propio Banco Mundial ha fallado. La otra crítica proviene de países que ya han usado ese instrumento intensivamente, como por ejemplo el Reino Unido, que ha sido el primero en el mundo en llevarlo adelante con programas muy ambiciosos. Hoy observan que no les da el resultado buscado, pero porque es un país donde la infraestructura está completa; y sólo están viendo si construyen más viviendas. No es el caso de la Argentina. Por tanto creo que no se trata de cuestionar el instrumento, sino de armarlo para las necesidades que el país; teniendo en cuenta las debilidades macroeconómicas e institucionales.

– Como las fiscales y financieras por parte del sector público…

– Se ha vulnerado un contrato como el de las hipotecas, que venía de la época del Imperio Romano, y en el 2001 se congelaron los convenios y hubo fallos judiciales que no miraron el largo plazo. Por suerte ahora estamos recuperando ese instrumento que es tan sólido que bajo ciertas condiciones se está recuperando, lentamente, muy lentamente. Entonces lo que hay que ir probando, con prudencia, algo que era la mayor de las virtudes griegas, y que los argentinos desconocemos, para ir desarrollando los contratos. La Argentina tiene un problema de financiamiento de corto y largo plazo. Hasta ahora se ido obteniendo crédito para el corto plazo, tanto en el mercado internacional, como en el interno.

– Para peor en el mercado internacional comenzó a subir la tasa de interés y apreciarse el dólar…

– Sabemos que en el mercado internacional a poco de andar nos va a dar disgustos, como ya se observa con el aumento de la tasa de interés, y que va a seguir aumentando. El contrato de PPP tiene la ventaja que se pueden hacer convenios entre privados, pero donde la tasa de interés se parece más a la del riesgo soberano que es más baja que la de mercado, en un país normal. Por tanto si se hacen las cosas bien, en lo macroeconómico y en lo institucional, el riesgo país de la Argentina también va a bajar. La desventaja que tiene es que se compromete la capacidad de endeudamiento del Estado, porque está entregando garantías y comprometiendo flujos de fondos futuros.

– Además los contratos pueden tener diferentes características…

– Así es. Se puede construir, operar y finalmente transferir al Estado; o construir y operar por un larguísimo plazo hasta que desaparezca el objeto de la transacción; se puede sólo construir obras públicas, como un hospital o una cárcel. En general se usan para construir y operar, porque el Estado busca aprovechar la habilidad que tiene el sector privado para una obra específica. La desventaja es que se comprometiendo o garantías del Estado, o flujo de fondos futuros del Estado, depende del contrato. Y siempre hay un contingente de deuda. Desde ahí la importancia de la prudencia, porque exige llevar un registro de cada contrato, de modo tal que no haya duda de cuánto se está comprometiendo. Para esto es fundamental lograr la estabilidad macroeconómica e institucional.

– ¿Por qué se dice que las PPP fracasaron en Colombia?

– Me parece que los colombianos fueron demasiado ambiciosos, y tenían una institucionalidad que no estaba del todo preparada para eso, pese a que han logrado muchos avances. A parte no se debe olvidar que es un país unitario que ha desconcentrado funciones a sus municipios, y a veces la coordinación es más complicada que un Estado federal como el argentino, aunque sabemos que tienen otros problemas.

– Usted hizo referencia a las ONG que van a venir en noviembre y diciembre, como parte del encuentro anual del G20 que este año tiene en la presidencia a la Argentina, con una postura crítica a las PPP. ¿Cuál es su punto, porque en general las organizaciones sociales se manifiestan preocupadas por la inclusión social y la mejora de la distribución del ingreso, y eso requiere de inversiones que generen empleos genuinos y de largo plazo, claves para bajar la pobreza?

– Sí, pero para poder armar las PPP se requiere de transparencia e instituciones; y en los países en desarrollo, sobre todo en los más pobres eso es lo que más falta.

– Entonces,  no es el instrumento el que falla sino los condicionantes que se requieren para que funciones eficientemente…

– Ciertamente, pero otra vez, hay que preguntarse cuáles fueron los contratos que funcionaron. Es decir volver a financiar la obra pública con dinero público en países que no pueden recaudar impuestos no es una solución. Entiendo que las instituciones como las ONG y las académicas tienen la mejor de las voluntades, es decir no son antisistema. Entonces veo posibilidades de discusión. Toda la sociedad civil está ahora, yo pertenezco a uno de los grupos, enviando mensajes a las autoridades en el G20 señalando cosas y aspectos importantes a ser modificados.

– ¿Cómo cuáles?

– Hay uno que es muy importante para la Argentina, que es hacer obras de infraestructura para poder venderle más al mundo, porque el país es chico y no puede consumir todo lo que produce, y si quiere ser más rico debe producir. Y uno de los problemas que tiene el mundo es que casi todos los países no usan los aranceles para proteger a sus mercados, sino que usan subsidios para enviar sus exportaciones a terceros países. La Argentina que no subsidia sus ventas externas es un país desplazado por otros, por eso pierde clientes. Y tenemos un problema con Brasil  y la Argentina y Brasil, juntamente con China que sí subsidia sus exportaciones, o ayuda más a sus productores que nosotros, con lo que genera una competencia mucho más ardua, aunque en algunos casos es penalizado en la Organización mundial de Comercio,  pero en otros es invisible y genera un aumento invisible de la productividad de ellos.

Fotos: Sebastián Pani