Pablo Guidotti: "El Presupuesto 2018 tiene pautas realistas, pero también puntos débiles"

Cómo todos los 15 de septiembre que cae en un día hábil el gobierno de turno presentó al Congreso nacional las pautas de gastos y recursos esperados para el año siguiente en el Proyecto de Presupuesto, para su tratamiento legislativo que lo convierta en la denominada "Ley de Leyes".

Y como ocurriera el año anterior, el nuevo equipo económico se cuidó muy bien de no introducir grandes cambios, más allá del ajuste de partidas según las metas esperadas de crecimiento de la economía y de tasa de inflación; dado que la situación de primera minoría lejana de alcanzar la mayoría simple en las votaciones, le impide ser un poco más agresivo para reducir el déficit fiscal final, y también para modificar la estructura de gastos, en particular del 30% que se considera flexible, como los subsidios económicos, la inversión en obra pública, y parcialmente los servicios de la deuda pública, entre otros.

Al respecto, Infobae acudió a Pablo Guidotti, quien fuera secretario de Hacienda de la Nación y viceministro de Economía, entre agosto de 1996 y diciembre de 1999, y actual profesor Plenario de la Escuela de Gobierno de la Universidad Torcuato Di Tella, de la que fue el fundador en el 2000; ejerció el decanato durante una década, y ahora es miembro del Consejo de Dirección de la Fundación Universidad Torcuato Di Tella, para contar con el análisis de un experto de las pautas contenidas en el mensaje que presentó el ministro Nicolás Dujovne al Congreso.

– Se presentó al Congreso el Presupuesto 2018, que al parecer será el primero en 100 años que se proyecta baja del déficit fiscal, de la inflación y de la presión tributaria; y aumento de la actividad económica. ¿Cuál es su primera lectura de las pautas que se fijó el Gobierno?
– Creo que la presentación de este Presupuesto tiene un lado meritorio, porque trata de ser realista con respecto a las pautas macroeconómicas; y obviamente que está muy determinado por el pasado, porque es indudable que a pesar de proponer un camino descendente del déficit fiscal, sigue siendo muy débil; y las pautas de crecimiento y de inflación son lógicas, aunque en este último caso no fáciles cumplir.

– En este punto, usted destaca que la situación fiscal continúa siendo débil. Para los dos primeros años de Gobierno, parece entendible, porque en el primero el Gobierno no sabía bien qué estado había recibido las finanzas públicas; y el actual parece de transición hacia la normalización macroeconómica. Pero ¿para el 2018 no debería ser más ambicioso?¿Aspirar a un déficit fiscal financiero de 5,5% del PBI no significa mantenerlo en un nivel muy elevado?
– Sí, creo que el déficit fiscal presupuestado es muy elevado; en parte hay una decisión del Gobierno de ser gradual en la reducción del déficit. Yo le tengo confianza al equipo de Hacienda de que podrá cumplir con estas metas, pero creo que la discusión es lo que usted está sugiriendo, si las pautas gradualistas son apropiadas en estas dimensiones. Pienso que la respuesta no es fácil, porque creo que va a depender mucho del escenario externo. El mercado de capitales implícito en el nivel de déficit fiscal que tiene la Argentina es muy alto; y puede transformarse en no sostenible en un tiempo no muy largo. Por eso el cumplimiento de las metas presupuestaria va a depender de las condiciones del mercado internacional. Si el mundo sigue con tasas de interés extremadamente bajas, puede ser que funcione. Pero si ocurriese un aumento más rápido que del previsto en las tasas de interés externas la situación de financiamiento para la Argentina se va a poner más dura, y entonces puede hacer necesario revisar algunas de las pautas macroeconómicas.

– Antes de entrar en detalle en el análisis de las partidas presupuestarias que componen el gasto público, y de los factores que generan el todavía alto déficit fiscal, y teniendo en cuenta la posibilidad de restricciones del financiamiento externo ¿cree que el Gobierno debiera comenzar a financiarse más internamente y en la moneda nacional que en el exterior, para liberar al Banco Central de ser la aspiradora de los pesos que debe  emitir cuando monetiza el ingreso de dólares para pagar deudas, a través de la colocación de Lebac que ya alcanzó un nivel que inquieta a muchos economistas?
– Ese es un punto muy importante, y de hecho, si hay algún aspecto crítico con respecto al Presupuesto tiene que ver precisamente con mantener un cierto nivel de financiamiento monetario del déficit fiscal vía adelantos transitorios del Banco Central, superior a 1% del PBI. Esto complica la tarea del Banco Central en cuanto a adquirir mayor credibilidad. Creo que la estrategia de financiamiento del sector público tiene que estar concentrada en los Ministerios de Hacienda y de Finanzas; por eso creo que la Argentina debiera moverse muy rápidamente hacia eliminar la asistencia de la autoridad monetaria. E incluso, eliminar de circulación las Lebac, y sustituirlas con Letras emitidas por el Tesoro Nacional.

– ¿Por qué cree que hay eliminar las Lebac y reemplazarlas por Letes?
– Las Lebac son un instrumento que, en mi opinión, tiene algunas diferencias importantes con el resto de la deuda. Es un instrumento de corto plazo que es emitido por el regulador del que compra o intermedia gran parte de estos bonos. La relación regulador – regulado hace que quien las compra, principalmente los bancos o sus clientes, nunca piensan que van a ser defaulteadas, porque siempre podrán ser monetizadas. Mientras que con el resto de la deuda ya conocemos la historia  argentina. Por tanto las Lebac siempre son preferibles a cualquier otro instrumento emitido por el Tesoro, y en ese sentido, por un lado, complica el financiamiento al Gobierno nacional, y al mismo tiempo generan incertidumbre con respecto a la evolución futura de la política monetaria por la posibilidad de que se monetizadas. Y sabemos que los bancos con la inflación ganan plata, por lo tanto no les importa mucho que crezca la emisión neta de Lebac. Eso hace que no sean un buen instrumento para el cumplimiento de las metas de baja de la inflación.

– Cuando se mira la renta que paga el Banco Central por las Letras que emite, y las tasas de interés que acepta el Tesoro cuando coloca Letes lo hace a la variación del tipo de cambio más un 3, 4, o 5% anual, según el plazo ¿por qué cree que Finanzas no impulsa más este  instrumento  que se proyecta más barato las Lebac, subiría el costo del financiamiento para el Estado?
–  Creo que las tasas de las Letes tendrán  un nivel similar al de las Lebac. Pero me parece que el Gobierno no se ha planteado eliminar el financiamiento monetario totalmente; y las Lebac se las ve como una consecuencia de la necesidad de esterilizar la emisión vía adelantos transitorios del Banco Central. Por tanto son dos aspectos del mismo tema, el cual al solucionarlo contribuiría a separar lo fiscal de lo monetario, y por tanto a tener una autoridad monetaria que efectivamente sólo se dedique a cumplir con sus objetivos, en lugar de estar mezclado dentro del problema fiscal.

– ¿Por qué  cree que el Gobierno, o Hacienda y Finanzas, no se ha planteado la eliminación rápida de la dependencia del financiamiento monetario; es porque lo subestima, porque lo necesita?
– Creo que  hay conciencia de que las necesidades de financiamiento son altas, y por tanto ven al financiamiento monetario como menos deuda, aunque no es tan así porque luego la emite el Banco Central. Por ahí no han querido dar ese paso; y puede ser porque mientras la cosa va bien, ¿por qué cambiar?. Pero creo que hay motivos sustantivos que ayudaría, a parte, a consolidar la baja de las tasas de inflación. Hoy cuando se mide el nivel de deuda pública, nuevamente no se incluye la del Banco Central. Hay  motivos que son un poquito cosméticos que explicarían porqué el Gobierno no se haya metido  más de fondo en este tema, pero creo que a la larga va a ser muy importante para mejorar tanto lo institucional como la credibilidad del Banco Central en el proceso de desinflación, el cual no ha sido tan simple.

– ¿A qué se refiere?
– El Banco Central argumenta que bajó la tasa de inflación, porque la redujo respecto del nivel de 2016; pero lo cierto es que todavía estamos en niveles de inflación no muy distintos a los que existían en el gobierno anterior. Dentro de un panorama en el que hay que aumentar todavía las tarifas de los servicios públicos; y otros factores que hacen más difícil la tarea de la autoridad monetaria, sería bueno, en mi opinión, eliminar la señal de un Banco Central  emitiendo dinero para financiar parte del déficit fiscal.

– ¿Cree que es bueno haber incorporado en el Presupuesto 2018 como ingresos no tributarios las utilidades esperadas del Banco Nación, unos $20.000 millones; cuando es una entidad de fomento y que necesita capitalizarse y modernizarse?
– ¿Del Banco Nación?

– Sí, incorporarlas como "rentas de propiedad", cuando es una entidad de fomento y que necesita capitalizarse y modernizarse…
– Creo que dentro de lo que son las técnicas presupuestarias esas utilidades genuinas transferidas al Tesoro es correcto. En ese sentido Hacienda ha hecho algo positivo en comparación con el gobierno anterior, incluso respecto al Presupuesto de 2016, al haber dejado dejado de computar como rentas de propiedad e ingresos por arriba de la línea a las utilidades del Banco Central, porque en la práctica en el pasado se consideraban ganancias el resultado de la inflación y ello constituía realmente "un dibujo".

– Usted dijo al pasar que las metas macroeconómicas lucen realistas, pero ¿ve alguna que le hizo ruido, como la pauta de inflación en torno a 10%, con un promedio de 16 por ciento?
– Creo que la meta de inflación del 10%, más o menos dos, es ambiciosa, especialmente en el contexto que describíamos de que hay que aumentar las tarifas y con el financiamiento monetario parcial del déficit fiscal; y con agregados monetarios que están creciendo a tasas bien por arriba del 20% anual. Por tanto creo que va a ser una tarea difícil, y que lo que ha ocurrido este año, donde la pauta de inflación será sobrepasada, posiblemente en casi un 40%, hace que la meta del año que viene comience con una credibilidad menor. Aunque también es cierto que, como dice el presidente del Banco Central, Federico Sturzenegger, la lucha contra la inflación es un camino largo; y hacerlo con el manejo de la tasa de interés es un poco más complicado; y el marco monetario que tiene la Argentina necesita de un ancla, y esa es básicamente la credibilidad de estas metas. Y eso está todavía en lucha, está construyéndose. El Gobierno está yendo en la dirección correcta de bajar la inflación y que, a pesar de no cumplir este año las metas previstas, el mensaje va a ir influyendo sobre las expectativas, y por tanto posiblemente la inflación siga disminuyendo.

– Pero…
– Es muy  importante hacer lo más fácil posible el camino a la baja de la inflación, y por eso pongo énfasis en eliminar completamente el financiamiento monetario del fisco.

– Usted fue secretario de Hacienda y estuvo a cargo de la elaboración de casi cuatro Presupuestos, ¿cómo ve la política de gasto proyectada para 2018, porque no se advierte un recorte sustancial, pese a que se dice se cortaron los sobreprecios en la obra pública, y se dice que se eliminaron otros focos de corrupción?
– Lo que usted dice es totalmente correcto. El tamaño del Estado aumentó de manera muy considerable, y es obvio que hay algunos ítem de ese gasto que son  inflexibles, como por ejemplo el empleo público, el pago de jubilaciones y otros que en conjunto representan un 70% del total. También es cierto que a pesar de que el tamaño del Estado había aumentado la inversión en infraestructura había caído; la Argentina había duplicado en la última década el gasto público, pero las rutas eran cada vez peores; por tanto se necesita invertir en obra pública. O sea que parte de lo que se está haciendo es bajar algunos gastos, como los subsidios a los servicios públicos; y mantener el gasto social, para ayudar a la transición.

– Pero ¿algo le inquieta?
– Sí, el tema fiscal es muy complicado, porque el Gobierno tiene la necesidad de reducir la presión impositiva, y al mismo tiempo bajar el déficit fiscal; que son dos cosas que van en sentido opuesto. Y estuve analizando lo que ocurrió de grave en los últimos años de la cleptocracia. En el pasado cuando se pensaba en el aumento de impuestos, normalmente respondían a medidas necesarias para bajar el déficit fiscal; pero lo que ocurrió con el kirchnerismo fue que los impuestos se aumentaban para incrementar gastos que ahora sabemos que fueron para cualquier cosa, menos para lo que la sociedad argentina necesitaba. Y cuando eso ocurre a nivel del Estado nacional; las provincias se sintieron con vía libre para aumentar Ingresos Brutos y otros impuestos. Y hoy la Argentina tiene altísimos costos impositivos que están financiando algo del gasto que se puede bajar en el tiempo, pero hay algunos componentes importantes que son completamente inflexibles. Y eso ocurrió porque estuvimos frente a un caso extraño donde la población, en el fondo, votaba a gobiernos que le aumentaba los impuestos. Típicamente, uno pensaría que los impuestos son impopulares electoralmente. Por tanto, ese es un cambio que tiene que ocurrir, y volver a plantear el tamaño del Estado y, especialmente, sus obligaciones.

– ¿Cuáles son las perlas blancas del Presupuesto?
– Uno de los aspectos positivos del Mensaje al Congreso es que se le ha dado mucha información, justamente, sobre las diferentes funciones del Estado y de ejemplificar cuáles son los resultados por área, con datos interesantes sobre lo que son los gastos tributarios, es decir los costos que se tienen por diferentes exenciones de impuestos. Ese tipo de datos ayuda a responder la pregunta sobre la eficiencia de cada pesos que los argentinos le damos al Estado y cómo lo utiliza.

– ¿Y las perlas negras?
– Básicamente, no me gusta que se mantenga el financiamiento parcial del déficit fiscal con adelantos al Tesoro por parte del Banco Central.

– ¿Qué parte del 30% del gasto público que considera flexible se podría recortar, excluidos la inversión en infraestructura que es necesario aumentar; y la asistencia social a los sectores excluidos que el crecimiento de la economía no les podrá dar una respuesta en lo inmediato; o hay que esperar que toda la baja prevista del déficit fiscal debe descansar en el crecimiento de la actividad económica?
–  Eso es lo que está planteado. E incluso lo está haciendo el Gobierno a través del proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal de las Provincias, para que el gasto real vaya bajando con el crecimiento de la economía. Y respecto del gasto social, me da la sensación de que mucho se despilfarró en el sentido de que fueron montones de subsidios a un gran número de asociaciones donde culturalmente la gente dependía del Estado sin ningún incentivo a trabajar. Eso hace que la Argentina sea un país en el cual hay mucha gente que no le interesa trabajar, sino que se siente con derecho a ser mantenido. Por tanto creo que el gasto social debe tender a que el ciudadano retome el control de su vida a través del trabajo. Ese cambio no es fácil, pero seguro que ayudaría a hacer más eficiente el gasto social.

– Para hacer ese cambio ¿ayudaría comenzar a trabajar en un presupuesto base cero, es decir replantear el Presupuesto, en lugar de tomar el del año anterior y ajustarlo por la inflación esperada, más algún subibaja según los objetivos de política?
– Siempre la idea es atractiva, pero la realidad es que el Presupuesto es un fenómeno político en gran medida, y no veo a la clase política discutiendo un plan de gastos y recursos en base cero. Pero creo que parte de los desafíos de los que hemos hablado, y que tienen que ver con la mejora fiscal de la Argentina, no son de responsabilidad exclusiva del Gobierno, sino de toda la clase política, en particular con un Congreso en el que está en minoría. Y en algún momento la clase política deberá converger o ver su propio interés, pero hay ciertas cosas que tienen que cambiar. Hoy todavía no se ve ese cambio.

– ¿Una reflexión final?
– Sí, creo que este es un Presupuesto serio, donde las pautas de crecimiento de la economía son muy realistas y conforme con lo que ya está ocurriendo, pero, obviamente cuando se miran los riesgos van a depender mucho del escenario internacional. Por un lado, creo que las perspectivas externas pueden mantenerse positivas en términos de que las tasas de interés continuarán bajas y no crezcan de manera rápida, pero hay interrogantes respecto a la administración de Donald Trump, a cuestiones de riesgos geopolíticos; y luego de que la región ha bajado mucho su tasa de crecimiento. Quizás una cosa positiva, que vale la pena enfatizar es que hoy el Gobierno, dentro de su visión gradualista, dice tenemos que apuntar a crecer 3% durante 20 años. Eso se puede tomar esto diciendo: "no me vengan a hablar de 20 años", pero yo lo tomo de una manera distinta: el argentino siempre quiere salir de una crisis rebotando como la economía china, al 10%. Pero creo que crecer al 3% y multiplicarlo varias veces es un mensaje muy bueno, porque así es como lo han hecho las economías avanzadas. Lo otro es la ansiedad. Aunque también creo que para bajar la ansiedad tenemos que depender menos del mercado internacional de capitales.