El Mercosur en la encrucijada, entre la agenda aperturista y el statu quo

Con más de 260 millones de habitantes, que constituyen el 40 por ciento de la población latinoamericana, y un volumen económico que representa en su conjunto el 45 por ciento del producto bruto regional, el Mercosur se debate hoy entre la aspiración brasileña de una mayor apertura comercial y los reparos de los industriales argentinos y del Gobierno de Alberto Fernández, que no parecen estar en la misma sintonía de su principal socio comercial. Mientras tanto, los dos socios más pequeños del bloque, Paraguay y Uruguay, se muestran a favor de avanzar hacia nuevos acuerdos de libre comercio y flexibilizar las reglas para negociar bilateralmente con terceros actores.

Para entender el presente y las perspectivas del proceso de integración, DEF conversó con académicos y expertos de los cuatro países que integran este mercado común, cuyo instrumento fundacional –el Tratado de Asunción– fue firmado el 26 de marzo de 1991, y que comenzó a funcionar como “unión aduanera” el 1º de enero de 1995, con el establecimiento de un arancel externo común (AEC) y el objetivo declarado de permitir la “libre circulación de bienes, servicios y factores productivos” entre los socios y adoptar “una política comercial común” con relación a terceros Estados o bloques.

La nueva agenda liberalizadora brasileña

Desde el mismo momento en que Jair Bolsonaro ganó las elecciones en Brasil y anunció que el polémico Paulo Guedes sería el elegido para ocupar el Ministerio de Economía, se generó una gran discusión en torno al vínculo bilateral con Argentina y al futuro del proceso de integración. “La Argentina y el Mercosur no son nuestras prioridades”, se sinceró ante la prensa local e internacional. Desde su llegada al cargo, este economista de 70 años, con estudios de posgrado en la Universidad de Chicago, bajó el tono de sus críticas y reconoció que “el Mercosur es un vehículo de inserción de Brasil en el comercio internacional”. Sin embargo, a partir del cambio de gobierno en nuestro país, no dudó en agitar el fantasma de una posible salida del bloque en caso de que las nuevas autoridades argentinas decidieran cerrar su economía.

“Es un error pensar que estamos ante un problema puramente ideológico”, asegura Federico Merke, director de la Maestría en Política y Economía Internacionales de la Universidad de San Andrés, quien señala que ha cambiado la percepción de la élite política, económica y militar del vecino país respecto de la Argentina. “Brasil parece haber encontrado un horizonte hacia el que quiere ir y ve a la Argentina más como una carga que como un socio con el cual potenciar su proyección internacional”, explica este analista. Va tomando fuerza “la percepción de que el Mercosur tiene rendimientos decrecientes y de que es necesario ir hacia otro esquema que permita superar el modelo de industrialización por sustitución de importaciones”.

Siendo realista en su análisis, Merke aclara que es poco probable que, en el corto plazo, Brasil vaya a abrir su economía por completo y a convertirse de inmediato en un “paraíso liberal”. “Lo que sí advierto es que hay un cambio en la preferencia de muchos políticos y grupos empresariales, que quieren ir en una dirección distinta de la que el país tenía hasta ahora”, completa. Prueba de ello son las declaraciones del presidente de la poderosa Federación de Industrias del Estado de San Pablo (FIESP), Paulo Skaf, quien se ha encargado de exteriorizar el apoyo de la organización a una “mayor apertura de la economía brasileña y a la negociación de acuerdos de libre comercio, siempre que esté acompañada de reformas internas que garanticen a las empresas brasileñas las mismas condiciones de competitividad que existen en los otros países”.

La posibilidad de transformar el Mercosur de una unión aduanera en una zona de libre comercio fue planteada, el año pasado, por el actual canciller uruguayo Ernesto Talvi. “Una zona de libre comercio permitiría mantener las preferencias intrabloque, que son necesarias, pero dejar liberado a cada uno de los países para que, de acuerdo a sus intereses y a sus tiempos, pueda tener una inserción más dinámica y más rápida en el mundo”, había propuesto el entonces candidato presidencial del Partido Colorado, quien fue posteriormente convocado para integrar la denominada “coalición multicolor” del nuevo mandatario Luis Lacalle Pou.

“No creo que el nuevo Gobierno uruguayo apueste a favorecer estrategias que debiliten el Mercosur”, aclara el politólogo e historiador uruguayo Gerardo Caetano, investigador del Instituto de Ciencia Política de la Universidad de la República y coordinador del Observatorio de Coyuntura Política. Recomienda al nuevo jefe de Estado oriental “eludir ciertas tentaciones ideologizantes que aparecieron por parte de algunos de sus voceros, y las visiones contrastantes y hasta erráticas del nuevo canciller y sus diferencias fuertes con otros líderes de la coalición. Recurriendo a su experiencia de historiador, Caetano recuerda que el nuevo mandatario es bisnieto del caudillo blanco –uno de los líderes históricos del Partido Nacional– Luis Alberto de Herrera, “una personalidad decisiva en la definición de los principios de la política exterior uruguaya, alguien que siempre fue realista, pragmático e integracionista”.

El diplomático Rubens Barbosa, exembajador de Brasil en el Reino Unido y los EE. UU. y actual presidente del Consejo Superior de Comercio Exterior (Coscex) de la FIESP, tampoco se muestra convencido de dar un paso tan osado: “Sería un cambio drástico en la política exterior de los países miembros y tendría un fuerte impacto económico-comercial, porque implicaría la desaparición del arancel externo común”. Por lo pronto, lo que reclama la administración de Bolsonaro es una reducción del arancel externo común (AEC), en un período estimado de cuatro años, del promedio actual de entre 13 y 14 por ciento a un nivel de entre seis y siete por ciento.

La propuesta del especialista brasileño, quien también preside el Instituto de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior (IRICE), apunta a la flexibilización de ciertas reglas para la firma de acuerdos comerciales con países extrazona. Es lo que, en la jerga académica, se conoce como “geometría variable” y que incluiría, por ejemplo, plazos distintos para la entrada en vigencia de las desgravaciones impositivas. “Lo importante es crear las condiciones para que el Mercosur avance efectivamente”, manifiesta este experimentado diplomático, quien reclama que el bloque vuelva a ser “un instrumento comercial”, tal como estaba previsto en el Tratado de Asunción.

Por su parte, Gerardo Caetano reconoce que “es utópico pensar en una mayor profundización e institucionalización del bloque”, pero entiende que “la negociación conjunta ante potencias extrazona se impone hoy más que nunca”. En ese sentido, advierte: “La idea de que los países recuperarán su ‘soberanía comercial’ negociando solos puede ser –aunque habría que verlo en la práctica– una opción válida para Brasil o Argentina, pero no para Uruguay y Paraguay”. “Considero que el ‘salvarse solos’ es el camino más idealista y utópico, en el peor sentido de ambos términos, dentro de la coyuntura actual”, completa, sin por ello descartar una “flexibilización acordada”.

Acuerdo con la UE: ¿la madre de todas las batallas?

“Concretar los compromisos en los tiempos pactados, que van de los 10 a los 15 años, es factible y posible tanto en el Mercosur como en la Unión Europea”, sostiene Luis Fretes Carreras, exembajador de Paraguay en Portugal y actual investigador del Centro de Estudios Internacionales del Instituto Universitario de Lisboa (ISCTE-UIL), quien considera que los términos de la negociación han sido razonables y que tanto el Mercosur como la UE cuentan con plazos razonables para realizar los ajustes necesarios. Citando las estadísticas de 2019 de la Oficina Europea de Estadística (Eurostat), este experto puntualiza que el 74 por ciento del comercio entre la UE y el Mercosur proviene de Brasil, que sigue siendo “el gran actor internacional” del bloque sudamericano.

Si bien reconoce que las mayores dificultades del Mercosur son “su fragmentación política y la influencia de sectores reaccionarios a la integración del desarrollo compartido y a la negociación conjunta”, Fretes Carreras enfatiza que “las diferencias ideológicas que puedan tener los gobiernos argentino y brasileño no son excusa suficiente para no enfrentar juntos los desafíos que tienen por delante todos los miembros del bloque”. De cara a la ratificación del acuerdo de uno y otro lado del Atlántico, admite que “puede haber discrepancias y nuevas necesidades en ambos bloques, pero el período de tiempo que se abre luego del cierre de las negociaciones puede ayudar para realizar los debidos ajustes”.

En la misma sintonía, Gerardo Caetano aduce que “los costos de un no acuerdo son mucho más altos que los del presente acuerdo”. Al respecto, argumenta: “Después de 20 años de negociación infructuosa con la UE, los avances categóricos –aunque todavía no definitivos– en el acuerdo de asociación estratégica con el Mercosur constituyen una oportunidad insoslayable. Hay que defender muy en serio temas como la propiedad intelectual, las compras públicas, los servicios, y protegernos del impacto en los sectores industriales. Pero toda acción de política exterior, y más aún en un bloque como el Mercosur, debe contextualizarse en la coyuntura global. En los momentos actuales, con los parámetros de 2020, aislarse por completo de ese tipo de acuerdos puede ser suicida”. Sin descartar la existencia de hipótesis pesimistas, este investigador uruguayo tiende a suponer que “el realismo y el pragmatismo terminarán imponiéndose”.

Por su parte, Federico Merke observa que Brasil entiende la asociación estratégica con la UE como “una transición que serviría para firmar nuevos acuerdos con China, EE.UU. y otros bloques”. “Al menos conceptualmente, Brasil está mucho más arrojado a ese curso de acción que la Argentina”, completa. Este académico hace un llamado de atención a los gobiernos sobre la nueva agenda de la globalización: “Los patrones de comercio internacional están cambiando: sus dinámicas son menos intensivas en comercio de bienes y más intensivas en servicios; son menos intensivas en mano de obra barata y más intensivas en mano de obra calificada. Por eso, Argentina y Brasil tienen que sentarse a discutir la agenda de la globalización del siglo XXI”. En ese sentido, lamenta que en nuestro país “sigamos mirando la globalización de una manera anticuada, discutiendo si abrir o cerrar la economía con aranceles”.

A juicio de Fretes Carreras, otro de los talones de Aquiles del Mercosur es la ausencia de una política exterior común: “Cada Estado tiene su propia agenda y los socios del bloque han sido incapaces de articular directrices comunes para enfrentar las dinámicas financieras y comerciales a nivel internacional”. En el plano regional, apunta: “Existen muchas fracturas estructurales, comenzando con la innoble situación de Venezuela y el problema que enfrenta Bolivia”. Consultado por DEF acerca de este mismo tema, Merke responde que no ve a Brasil “interesado en ampliar y politizar al Mercosur” y no vislumbra la posibilidad de sumar nuevos miembros al bloque en el corto plazo.

La suspensión en agosto de 2017 de Venezuela como miembro pleno del bloque, al que había ingresado cinco años antes en circunstancias excepcionales –durante la suspensión de Paraguay tras la polémica destitución de Fernando Lugo–, fue impulsada por el gobierno de Mauricio Macri y recibió el apoyo de su entonces colega brasileño Michel Temer, una línea de intransigencia posteriormente ratificada por Bolsonaro. Sin embargo, ni el Partido de los Trabajadores (PT) en Brasil ni el kirchnerismo en Argentina se mostraron de acuerdo con esa medida y continuaron abogando por mecanismos de diálogo para encontrar una solución a la crisis política venezolana, negándose a aceptar el reconocimiento de Juan Guaidó como presidente. El nuevo gobierno uruguayo de Lacalle Pou desactivó el denominado “Mecanismo de Montevideo” –que buscaba una salida negociada a la crisis venezolana, con la participación de México y la Comunidad del Caribe (Caricom)– y Paraguay mostró, desde el primer momento, su apoyo a Guaidó y su rechazo a la continuidad de Maduro en el poder.

Con respecto a Bolivia, que aspira a pasar de su estatus de Estado asociado a miembro pleno del Mercosur, el protocolo de adhesión –firmado en julio de 2015– se encuentra pendiente de ratificación en el Congreso brasileño, luego de que ya lo hicieran los Parlamentos de los otros tres miembros del bloque. Barbosa afirma que se trató de “una decisión ideológica sin contrapartida económico-comercial”. Por lo pronto, la crisis política desatada tras la salida del poder de Evo Morales en noviembre de 2019 ha vuelto a dividir a los gobiernos del bloque. Mientras la Argentina de Alberto Fernández ha brindado refugio a Evo Morales y se ha negado a mantener contactos políticos con la administración de Jeanine Áñez, el Brasil de Bolsonaro fue uno de los primeros países de la región en reconocerla como nueva jefa de Estado, rechazar que hubiera existido un golpe de Estado en Bolivia y apoyar lo que el canciller Ernesto Araújo definió como una “transición democrática”. La misma actitud de Brasil ha sido adoptada por el gobierno de Mario Abdo Benítez en Paraguay, en tanto que la coalición de gobierno en Uruguay no mostró una postura unánime sobre los sucesos ocurridos en Bolivia.

A pesar de las dificultades que atraviesa el proceso de integración, que celebrará en marzo de 2021 su 30º aniversario, Gerardo Caetano mantiene sus expectativas y considera que “hoy, más que nunca, la prudencia y el realismo invitan a la sensatez, al pragmatismo e incluso a la modestia de objetivos”. “Las rupturas, los caminos en solitario o los aislacionismos no van en esa dirección y afectarían a todos los socios de la peor manera”, completa el académico uruguayo.

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