Reformar la Defensa: un rediseño a la luz de las verdaderas amenazas

"Estábamos terriblemente equivocados", afirma Robert McNamara, en The Fog of War, documental ganador del Oscar en 2003. El presidente Kennedy había convocado a este CEO de Ford para racionalizar y modernizar la defensa del país. El historiador de la Guerra Fría, John Gaddis, expone, en su clásico Estrategias de la contención, los métodos utilizados, entre los que se contaba el famoso S3P (Plan, Programa, Presupuesto) que sobrevive hasta nuestros días. Un país que fue capaz de poner un hombre en la Luna se guiaba por parámetros científicos para encarar todas las empresas, pero según McNamara, en algo tan irracional como la guerra, estos métodos fracasaron rotundamente.

Este funcionario de Kennedy y, luego, de Johnson sostuvo una teoría de avanzada para la época. Dice Gaddis: "La idea se manifestó de manera más clara en el Pentágono, donde el nuevo Secretario instaló ostentosamente nuevas técnicas de manejo, basadas en el análisis sistémico y destinadas a posibilitar una mayor correlatividad entre la estrategia general y los instrumentos militares". El empresario apuntó a la racionalización de gastos y al manejo de acciones militares, de acuerdo a las pautas de gerenciamiento de moda, para combatir a un enemigo que, según las computadoras, no podía vencer nunca a los Estados Unidos.

Este período, llamado la "revolución McNamara en el Pentágono", terminó en un estruendoso fracaso y los Estados Unidos debieron abandonar Vietnam, la primera gran derrota de la superpotencia. Lo más terrible fue que murieron más de 59.000 norteamericanos y millones de asiáticos en el teatro de operaciones. Como vemos en el último documental sobre Vietnam que hace furor en Netflix, The Vietnam War, dirigido por Ken Burns, McNamara reconoció que ni él ni su equipo comprendieron lo que ocurría. Estas experiencias históricas sirven para reflexionar acerca de la crisis actual. Es sugestivo el debate sobre el empleo de las Fuerzas Armadas y su impacto en la política nacional. Existen interpretaciones encontradas sobre lo que pueden o deben hacer, sobre todo, cuando se transita por la delgada línea que separa la defensa de la seguridad. Advertimos una confusión sobre problemas antiguos: los interesados en los temas de defensa no se ponen de acuerdo y la sociedad se mueve alrededor de la Torre de Babel.

Marco jurídico

El primer aspecto que debe aclararse es el marco jurídico. La Argentina posee un marco legal histórica y socialmente adecuado a su realidad. Recordemos que con el advenimiento de la democracia se inició un proceso que permitió llegar a la legislación que hoy rige, con la promulgación de las leyes de Defensa y de Seguridad Interior. Luego, se dictó la Ley de Inteligencia. Estas leyes fueron producto de un arduo trabajo parlamentario, que culminó en un plexo normativo coherente. No es un dato menor que fueron votadas por consenso mayoritario.

Como consecuencia directa, en la década del 90, el Parlamento desarrolló un amplio debate donde se consultó a expertos nacionales y del extranjero y se llegó a la votación por unanimidad de la Ley 24.948, llamada "Reestructuración de las Fuerzas Armadas". Esa ley fue producto de una madurez política y representó un avance significativo para la Defensa.

En una democracia construida sobre antecedentes tan dolorosos, el marco jurídico es un elemento fundamental y, en el tema que nos ocupa, cualquier debate debería restringirse a este esquema. La sabiduría lograda a través de tantos años no debería desecharse ligeramente. La misión de las Fuerzas Armadas encuentra su origen en la Constitución Nacional y se explicita en la Ley de Defensa. Esta misión es permanente porque la protección de los intereses vitales es su finalidad. Estos deben asegurar la existencia y continuidad del Estado y de la Nación. El cumplimiento de esa misión es la razón de ser a las Fuerzas Armadas. Su organización, doctrina, equipamiento y adiestramiento deben apuntar a que se garanticen esos intereses.

El debate actual

La seguridad interior podría circunscribirse a la protección de la vida y de las propiedades de los habitantes. Sin embargo, debe ocuparse también del mantenimiento del orden social y jurídico, de la vigencia de la ley como pauta de convivencia. Debe facilitar que los conflictos se solucionen sin derramamiento de sangre. Las amenazas más graves son la guerra civil y la anarquía, como observamos en Venezuela y Nicaragua. La seguridad exterior podría referirse a la supervivencia de la Nación frente a las amenazas externas, considerando el uso de las herramientas más letales del Estado en caso de peligrar su existencia.

Así como la globalización hace difícil diferenciar la economía nacional de la internacional, resulta arduo marcar dónde empieza la seguridad interior y dónde la exterior. Los países más avanzados no efectúan esta diferenciación de manera taxativa. Esta diferenciación solo se explica por la carga ideológica que viene de muy atrás. Por esta razón, parece necesario repensar el tema. Nuestros legisladores deberían encontrar un concepto ampliado de la seguridad.

La desconfianza de algunos sectores, incluidas las propias Fuerzas Armadas, impregna el debate. Esto sucede porque los análisis sobre la defensa están anclados al pasado. El rol de las Fuerzas Armadas en la política y los hechos de la guerra revolucionaria de los 70 tiñen y condicionan la coyuntura. Si bien la historia deja sus huellas y lecciones, los desafíos del presente se solucionan mirando hacia adelante.

Es necesario superar estas desconfianzas para integrar la defensa en un proyecto estratégico nacional coherente, realista y patriótico. Los países europeos, por ejemplo, en la posguerra mundial, decidieron terminar con los enfrentamientos y buscaron un proyecto superador. Es la visión del futuro común la que nos sacará de la crisis y no el regodeo en el pasado.

Existe una relación directa entre defensa y seguridad. Todo país para desarrollarse necesita de un Estado que garantice la seguridad. La defensa contribuye en forma directa a la seguridad y las Fuerzas Armadas no son un enemigo de la sociedad civil. Por el contrario, son una de las herramientas fundamentales para defenderla, garantizar su libertad y el modo de vida que esta sociedad elija libremente. Las naciones democráticas con mayor desarrollo económico y social poseen una sólida capacidad de defensa. La mayoría de ellas se unen en alianzas militares para protegerse mutuamente en un peligroso escenario geoestratégico.

Las naciones que podrían ser un ejemplo para nosotros están integradas al mundo, cooperan para mantener la paz y la estabilidad internacional. El desarrollo no vendrá con los préstamos, que obviamente ayudan en la coyuntura, sino con un perfil productivo fuerte y competitivo que nos permita comerciar eficientemente con el mundo. La Argentina tiene mucho para ofrecer, tenemos enormes ventajas en muchos aspectos, en recursos natura- les y humanos. Los expertos dirán dónde poner el acento. Solo decimos que, para alcanzar ese perfil, una condición básica es que la Nación sea segura, que el Estado garantice su autonomía y que sea capaz de defender lo mucho que tenemos.

La misión de las Fuerzas Armadas

A partir de estos conceptos generales, es necesario delinear un camino para alcanzar las metas que la sociedad se fije. El gobierno es elegido por los ciudadanos con un mandato que debe traducirse en políticas. Estas políticas deben traducirse en estrategias, que permitan razonar de manera sensata sobre las metas, y relacionar los medios disponibles y el modo de usar- los para alcanzar esas metas. Estrategia para dummies. Luego deben elaborarse planes, sin los cuales las estrategias son divagaciones y oratoria.

Desde el punto de vista de la seguridad y la defensa, el devenir de la historia presenta nuevos problemas particulares. Consecuentemente, la estrategia debe encontrar soluciones particulares definidas por un tiempo, espacio y relación de fuerzas. Para dar solución a los problemas que pueden exigir el uso de la fuerza, se debe consultar a los profesionales que saben cómo enfrentar este tipo de problemas, los soldados.

De esta forma particular de cumplir la misión fundamental y permanente de las Fuerzas Armadas, emana el pensamiento militar. La política debe definir con claridad aquellos desafíos estratégicos que el Estado y la Nación deberán resolver para garantizar su existencia. De esta visión y definición política, surgirán las misiones del sistema de defensa y de las Fuerzas Armadas, su componente esencial. Naturalmente, las misiones particulares de las Fuerzas Armadas son afines y contribuyentes a su misión permanente. Es un error hablar de una misión principal y otras complementarias, esto crea confusión y espacio para la especulación ideológica.

El empleo de las Fuerzas Armadas para asegurar las fronteras en apoyo a las fuerzas de seguridad –previsto en las leyes ya mencionadas– así como la asistencia social en el norte empobrecido e indefenso a la captación del narcotráfico han sido estipulados en la Directiva de Política de Defensa Nacional, elaborada y firmada por un presidente democráticamente elegido, que revalidó su mandato ganando las elecciones de medio término de manera contundente.

Entonces, ¿por qué considerarlo impropio o alejado del cumplimiento de la misión de las Fuerzas Armadas? ¿Estas misiones no son inherentes a los intereses vitales que definen la misión permanente de las Fuerzas Armadas? ¿Nada tienen que ver con asegurar la integridad territorial? Es bueno recordar que un objetivo básico del narcotráfico es ejercer el dominio territorial para el desarrollo de su negocio, y establecer oasis ilegales dentro del estado legal. Desde el primer número de DEF, venimos hablando de este espantoso flagelo. ¿Estas misiones no tienen ninguna relación con la preservación de la libertad y los bienes de los ciudadanos argentinos?

El Estado debe emplear todos los recursos disponibles para solucionar este tipo de problema. Debe fortalecer el tejido social donde el poder corrosivo de la droga puede penetrar. El Estado no puede abandonar a sus ciudadanos. Las leyes son claras y, hasta que no cambien, es muy específico lo que pueden y no pueden hacer las Fuerzas Armadas. Quienes establecieron las políticas, desde el mismo Comandante en Jefe, quienes elaboraron las estrategias y quienes desarrollaron los planes pertenecen a un Estado democrático, comparten profundamente con la sociedad civil los valores que caracterizan a un estado de derecho y han dedicado su vida al servicio de sus semejantes.

El mismo razonamiento cabe respecto del empleo para proteger objetivos o recursos naturales estratégicos, la presencia argentina en la Antártida o el apoyo a la política exterior del país. En cuanto a esto último, debe tenerse presente que la soberanía nacional se preserva también actuando fuera de las fronteras, donde la estrategia general del Estado juega sus cartas respecto de las alianzas y contribuciones que realiza en el tablero internacional.

Para cumplir con estas misiones, las Fuerzas Armadas deben desarrollar capacidades que les permitan ejecutar operaciones militares. Tanto en el espacio nacional soberano como en el exterior, las organizaciones militares deben estar equipadas, adiestradas y guiadas por una doctrina generada en las estrategias definidas por la política.

Hemos dicho que es erróneo desdoblar las misiones en principal y complementarias, ya que solo existen misiones que operacionalizan el cumplimiento de la misión permanente de las Fuerzas Armadas. En el tiempo que nos toca vivir, es también incorrecto que la normativa impida desarrollar doctrina y equipamiento para esas supuestas misiones complementarias. Suele decirse que "el que puede lo más, puede lo menos", lo cual suena bien, pero no es cierto. Las Fuerzas Armadas deben tener la capacidad de hacer lo que se les ordena, contar con los recursos necesarios, estar entrenadas y tener una doctrina ad hoc.

Resultaría útil que quienes sostienen esas restricciones, tan comunes en el gobierno anterior, dieran algún ejemplo de ejércitos de otros países del mundo que reciben misiones, pero no se les permite equiparse y prepararse para cumplirlas. Esa es la doctrina del seguro fracaso. Nuestra historia nos lo enseña claramente. Al asignar misiones a las Fuerzas Armadas debe recordarse que ellas son, en esencia, la fuerza letal del Estado, la última ratio.

Jamás pueden transformarse en una guardia nacional. Ese poder de destrucción debe estructurarse según estándares internacionales y emplearse, particularmente, en los casos en que la política mande, bajo estrictas normas legales y reglas de empeñamiento.

Política, estrategia, misiones, planes, organización, doctrina, equipamiento, adiestramiento, operaciones son todos ellos conceptos que se interrelacionan y necesitan de una trazabilidad: la coherencia. Esta no emergerá de ideologías no democráticas ni de intereses foráneos. Tampoco surgirá de las mentes estancadas en el conservadorismo extremo. Hemos visto que estas ideologías radicalizadas caen inevitablemente en el caos y la anomia del "cuanto peor, mejor". Muchas de estas mentes agitadas por la soberbia deberían aceptar, como lo hizo McNamara: "Estuvimos terriblemente equivocados".

Liderar es proponer y respaldar un proyecto de cambio del que todos deben sentirse protagonistas. Las Fuerzas Armadas necesitan ser lideradas en medio de la niebla. La política debe orientarlas e insertarlas en la vida nacional, asignándoles misiones claras y con un encuadramiento legal renovado que resulte del consenso necesario para una política de estado.

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*La versión original de esta nota fue publicada en la revista DEF N.123