Cómo una política tributaria regenerativa puede reducir la desigualdad y por qué Chile tiene la oportunidad de llevarla adelante

En América Latina predominan los sistemas tributarios regresivos. Esto quiere decir que la mayor parte de la recaudación proviene de impuestos indirectos que se les cobran a todos por igual. Por ejemplo, en la Argentina, el impuesto al valor agregado (IVA), que se aplica sobre el consumo, explica el 46,2 % de la recaudación nacional de impuestos, mientras que el impuesto a los bienes personales, que solo grava a quienes tienen un patrimonio superior a determinado monto, apenas el 0,9 %.

“Si uno mira la política tributaria de Latinoamérica, hay aspectos que son comunes a los países; particularmente, la incapacidad que tienen los sistemas tributarios de reducir la desigualdad. A eso se suma que en América Latina están los países con mayor concentración económica del mundo, en términos de ingresos y riqueza. Esto es razón para pensar pactos fiscales más inclusivos y con mayor capacidad para reducir la desigualdad”, explica el sociólogo chileno Jorge Atria.

En la región, el promedio de los tributos llega a un 23 % del producto interno bruto (PIB) y en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que agrupa a 34 países, sube hasta el 34 % aproximadamente. En la Argentina, la presión tributaria ronda el 30 %.

De acuerdo con la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos (CIDH), órgano principal y autónomo de la Organización de los Estados Americanos (OEA), los elevados niveles de evasión y elusión, las abundantes deducciones de impuestos, exenciones y otros vacíos legales y la persistencia de estructuras tributarias regresivas privan a los Estados de recursos para garantizar los derechos.

Por eso, reformar el pacto fiscal permitiría contar con los fondos necesarios para enfrentar fenómenos como la desigualdad extrema, la crisis climática, las pandemias y la migración forzada, entre otros desafíos.

“Cuando los grupos más ricos evaden los impuestos que les corresponden pagar, no solo disminuyen los recursos que existen para financiar servicios públicos, sino que también trasladan la carga del gasto público hacia el resto de la sociedad”, explica el economista chileno Cristóbal Otero.

En ese sentido, Atria agrega: “Que los impuestos indirectos tengan mayor peso quiere decir que los sacrificios de grupos más pobres son muy grandes. Se les quita liquidez y en contextos de extrema pobreza eso afecta a los derechos. Hay que asumir que la evasión y la elusión tienen costos sociales y humanos”.

Al recaudar, el Estado redistribuye riqueza y puede reducir la desigualdad o aumentarla. Si los impuestos recaudan más de parte de quienes más tienen, la desigualdad debería reducirse. Un sistema es progresivo si es que, en proporción a sus ingresos, los individuos de mayores recursos pagan más que los que tienen menos.

“Los países presentan limitaciones presupuestarias para lograr el cumplimiento de los derechos humanos. Por ejemplo, no tienen recursos para combatir el cambio climático, que es un problema que afecta a todas las personas en el mundo. Se necesitan estados robustos que puedan garantizar derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. Hay que construir sistemas tributarios enfocados en una economía regenerativa y sostenible”, dice Rodrigo Echecopar, director de Estrategia e Incidencia en Iniciativa Global por los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, una red que agrupa a 280 organizaciones de base y ONG de 75 naciones.

Políticas recientes

En octubre de 2020, tras dos años de negociaciones, se adoptó un acuerdo para acabar con la competencia entre Estados en materia de impuestos. Desde Iniciativa Global señalan que cada año se pierden al menos USD 483.000 millones de ingresos fiscales por el abuso de las multinacionales y de los particulares ultraricos.

Las negociaciones realizadas en el marco de la OCDE derivaron en la introducción de un impuesto global sobre los beneficios de las empresas del 15 %. Esto generará USD 150.000 millones de ingresos fiscales adicionales.

“Queremos impulsar iniciativas para que políticas como el impuesto mínimo global sean cada vez más democráticas, más discutidas y progresivas. Y, sobre todo, que garanticen que quienes tengan más paguen más”, dice Echecopar.

Desde Iniciativa Global, junto con otras organizaciones, como las argentinas Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), se desarrolló la publicación Principios y Directrices de Derechos Humanos en la Política Fiscal.

Ahí se ofrece un marco de referencia claro para el diseño, implementación y monitoreo de la política fiscal. Los principios y directrices brindan una visión para superar la débil conexión de la ciudadanía con los temas fiscales y la prevalencia de un marco institucional en que lo fiscal permanece relativamente aislado de la planificación para el desarrollo sostenible y los debates democráticos sobre la desigualdad, los derechos humanos y la justicia social y ambiental. En su lugar, proponen una serie de estándares para inspirar una acción transformadora que renueve el pacto fiscal entre el Estado, la ciudadanía y las empresas.

Sobre la Argentina, Julieta Izcurdia, coordinadora del Programa Justicia Fiscal de ACIJ, señala que, en línea con la región, se recauda más de los sectores que menos tienen en lugar de hacerlo sobre los de mayores ingresos y riquezas.

“Esto se debe al fuerte peso que tienen los impuestos al consumo, a la bajísima carga de los impuestos patrimoniales, a los elevados gastos tributarios y a los débiles mecanismos para controlar la evasión. Lo que se necesita es una reforma tributaria integral”, señala.

El proceso chileno

En Chile, se abre una oportunidad para repensar el sistema fiscal en el marco de la Convención Constitucional. Este proceso surge como una respuesta al estallido social, que tuvo lugar a finales de 2019. Para que Chile logre avanzar de forma sustantiva en reducir las brechas de desigualdad y en garantizar los derechos humanos de todos sus habitantes, se requiere de un sistema tributario más robusto y progresivo, capaz de financiar servicios públicos universales y de calidad que garanticen el ejercicio efectivo de los derechos que se consagran en la Constitución.

Desde Iniciativa Global, junto con organizaciones de la sociedad civil y sindicatos, se planteó en la Convención Constitucional de Chile que se necesita tener una política tributaria progresiva, justa y con enfoque de derechos humanos.

Con la misma premisa, la Internacional de Servicios Públicos (ISP), la federación que agrupa a casi 700 sindicatos con 20 millones de trabajadores de 154 países, armó una propuesta que superó las 15.000 firmas necesarias para ser incluida en la discusión constitucional y, por lo tanto, será debatida. Plantea que una política fiscal universal, justa y progresiva puede redistribuir los ingresos, reducir las brechas de desigualdad y promover una mayor cohesión social al establecer el deber de contribución de personas y empresas, regular conductas a través de incentivos para proteger los derechos, reactivar o estabilizar la economía, representar de forma democrática y transparente las preferencias de la población sobre el uso de los recursos públicos y contribuir a reparar el legado de exclusión social y daño ambiental.

Nayareth Quevedo Millán es la secretaria subregional para el Cono Sur de la ISP. “Se requiere aumentar el peso de los impuestos a la renta, al patrimonio, a la minería (en el caso de Chile), a las transacciones financieras y disminuir los impuestos indirectos. Si la justicia fiscal es estratégica, permitirá financiar la red de servicios públicos de los países y así se podría garantizar el ejercicio de los derechos ciudadanos”, expresa.

Desde la propuesta se plantea que la Constitución debería contemplar una norma a nivel de principios, que establezca explícitamente la obligación del Estado de prestar servicios públicos universales y de calidad. Esto implica el reconocimiento de los servicios públicos como la puerta que conecta a las personas con sus derechos humanos y les permite acceder a ellos en la práctica.

En segundo lugar, señala que se debe reconocer a la política fiscal como un instrumento clave para la garantía de derechos humanos y de su sujeción a los compromisos y obligaciones que los Estados han asumido a nivel nacional e internacional. “Es indispensable que la nueva Constitución consagre una serie de principios que permitan la existencia de una política fiscal universal y justa con un enfoque basado en derechos humanos, que incluya provisiones particulares sobre la tributación”, argumenta.

En este marco, también se publicó Impuestos justos para el Chile que viene, un libro editado por Otero y Atria. “El rol de los impuestos es central en la configuración del pacto social que se lleva adelante en Chile. Por eso, decidimos expandir y democratizar la discusión tributaria a un público lo más amplio posible”, dice Otero.

A su juicio, la nueva Constitución tiene que dejar en claro que los impuestos deben ser progresivos. “Si repensamos el pacto social, no podemos dejar de repensar el pacto fiscal”, advierte.

Echecopar considera que un gran desafío es que se reconozca a la política fiscal como una herramienta posible y necesaria para garantizar los derechos humanos. “También, es importante quebrar la idea de que solo los técnicos o economistas son los que pueden hablar de este tema. La ciudadanía en su conjunto ―invita― debería participar de estas discusiones. Hay una oportunidad para ser pioneros en una Constitución que reconozca una política fiscal con perspectiva de derechos humanos”.

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Esta nota forma parte de la plataforma Soluciones para América Latina, una alianza entre INFOBAE y RED/ACCIÓN.