China, Estados Unidos y América Latina: perseguir el interés propio no debe implicar opciones autodestructivas

Del 22 al 25 de octubre de 2023, tuve el honor de participar como ponente en un evento sobre las relaciones de la República Popular China (RPC) y Estados Unidos con América Latina y el Caribe. El evento fue organizado por el prestigioso Centro Latinoamericano de Estudios sobre China (CELC) de la respetada Universidad Andrés Bello en Santiago de Chile, justo después del viaje del presidente chileno, Gabriel Boric, a la RPC para el 10º Foro Anual “Belt and Road”, y una importante reunión bilateral con el Presidente Xi.

Al aceptar la invitación, comprendí que la perspectiva de distintas partes de América Latina sobre la RPC y la “competencia” percibida entre EE.UU. y China son muy diferentes de las de Washington. Aun así, acepté la propuesta, no sólo por el placer de dos vuelos nocturnos de nueve horas en clase turista en tres días, sino también por un diálogo respetuoso con mis colegas chilenos y de otras nacionalidades, sobre cuestiones del futuro del hemisferio que compartimos como vecinos.

Las diferencias de perspectiva entre los Estados Unidos y mis colegas latinoamericanos en el evento quedaron simbolizadas por la pregunta que definió nuestro seminario: ¿Cuáles son los impactos para la región de la competencia entre Estados Unidos y China? Yo era el “gringo representativo” en el panel, compartido con Yue Yunxia, de la Academia China de Ciencias Sociales (CASS), el distinguido ex embajador de Chile ante la RPC Fernando Reyes, el legendario ex director de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe Oswaldo Rosales, y el respetado académico brasileño especializado en China Marcos Cordeiro.

Como les dije a mis colegas en el evento, el avance de China en América Latina y la respuesta de la región no es, como comúnmente se cree, una “competencia en la que Estados Unidos busca “bloquear” el derecho de los países soberanos de la región a relacionarse con quien deseen. Tampoco debe verse en la región como una “subasta” en la que nuestros vecinos seleccionan pasivamente la oferta más atractiva entre pretendientes competidores.

Estados Unidos, como parte del Hemisferio Occidental, tiene un interés inherente en el bienestar de la región, a través de lazos geográficos, comerciales y familiares, independientemente de que ese interés se refleje siempre o no en la retórica de los políticos individuales, o en la atención y los recursos dedicados a la región por el gobierno estadounidense. La resonancia que temas como las drogas y la migración tienen en la política interior estadounidense pone de relieve que lo que ocurre en la región afecta a sus vecinos del norte, independientemente de que EEUU gestione o no esa interdependencia con habilidad. Es natural y legítimo que Estados Unidos hable respetuosamente con sus socios del hemisferio occidental sobre las decisiones que afectan a nuestra vecindad común.

Para mí, los intereses de EE.UU. en el Hemisferio Occidental son coherentes con la búsqueda del interés propio de la región en relación con la RPC. Sin embargo, como en las relaciones interpersonales en las que intervienen pretendientes, el “interés propio” (y la dignidad) de la región implica algo más que lanzarse en brazos de quien le ofrezca el mayor paquete de regalos. La región se debe a sí misma analizar honestamente su propia condición y el carácter de sus pretendientes para decidir qué tipo de interacciones, con quién, serán más saludables para su desarrollo, soberanía, democracia y los derechos de sus ciudadanos a largo plazo.

Entablar relaciones con la RPC conlleva beneficios potenciales, pero también riesgos sustanciales. El problema es que, con demasiada frecuencia, al perseguir los beneficios esperados, las élites que hacen los tratos sobrestiman el “lado positivo” realista y su capacidad para gestionar los riesgos. Les ayuda a “vender” lo que han hecho a su pueblo el simbolismo de los “grandes objetos brillantes”: un estadio, un hotel o una autopista. Tales debates rara vez incluyen los detalles de quién se beneficia en última instancia de la construcción y explotación de tales proyectos, quién paga, cuáles eran las alternativas, o los costes medioambientales y sociales de la actividad.

La capacidad de beneficiarse del compromiso con la RPC, incluso más que los pretendientes occidentales limitados por las leyes y la desorganización de sus gobiernos, depende de algo que falta con demasiada frecuencia en la región: un marco de transparencia, un gobierno que haya mantenido opciones viables con múltiples socios e instituciones sólidas para planificar los proyectos, evaluar los contratos y las ofertas en competencia y supervisar el cumplimiento de los compromisos contractuales y las leyes aplicables por parte de los seleccionados.

Los países “populistas” que recurren a la RPC después de “quemar sus puentes” con las instituciones y los inversores occidentales, y que se comprometen a través de instituciones politizadas sin controles ni la posibilidad de supervisar sus acuerdos, son los que tienen menos probabilidades de obtener los beneficios esperados de los acuerdos con los chinos. Las interacciones con la República Popular China de los regímenes de Hugo Chávez, Nicolás Maduro, Rafael Correa y Evo Morales están plagadas de ejemplos de acuerdos chinos que han salido mal, como la desastrosa presa Coca Coda Sinclair en Ecuador, el abandonado proyecto ferroviario Tinaco-Anaco en Venezuela y numerosos proyectos de presas y carreteras en Bolivia, incluidos aquellos en los que la antigua amante del entonces presidente Morales, Gabriela Zapata, representaba a la constructora china CSCE como directora nacional.

Algunos en Latinoamérica buscan cómo “beneficiarse” de la percibida “competencia EEUU-China”. Brasil ha aumentado su venta de productos agrícolas de bajo valor añadido a la RPC, ya que ésta busca comprarle menos.

México espera beneficiarse de la ampliación de las inversiones “nearshoring” de empresas tanto chinas como occidentales, interesadas en seguir teniendo acceso al mercado estadounidense en el marco del acuerdo de libre comercio entre Estados Unidos, México y Canadá (USMCA). Los países de la región también esperaban beneficiarse de las inversiones chinas en sectores estratégicos como las energías renovables, el litio, los vehículos eléctricos, las telecomunicaciones y otras tecnologías digitales.

Asegurar tales beneficios, aunque posible, depende casi universalmente de una gestión hábil a través de instituciones fuertes. El papel activo del Estado y del Partido Comunista chinos a la hora de ayudar a sus empresas a conseguir sus intereses en sectores estratégicos, la destreza de esas empresas a la hora de negociar contratos y coordinarse entre ellas, y su mayor latitud para ofrecer sobornos y otros beneficios particularistas aumentan la importancia de que sus contrapartes latinoamericanas tengan la mayor capacidad institucional y técnica posible y una posición negociadora que garantice que el acuerdo sea económicamente viable, creando beneficios equitativos para el país tanto durante la “construcción” como con lo que quede después. Desgraciadamente, la debilidad institucional y las oportunidades de corrupción pública en gran parte de América Latina aumentan la probabilidad de que los acuerdos “beneficiosos para todos” beneficien a los chinos y a las élites locales que los firman, a expensas de los intereses a largo plazo del país. Este es el mismo patrón que ha ocurrido repetidamente a lo largo de la historia de la región, pero el estilo particularmente agresivo de la RPC en la búsqueda de sus intereses comerciales y estratégicos aumenta el grado en que estos acuerdos pueden perjudicar a la región, en contraste con una generación anterior de acuerdos con empresas occidentales. La actual ralentización del crecimiento económico de la RPC, como consecuencia de la crisis de su sector inmobiliario y de un legado de sobreendeudamiento, probablemente sólo aumentará el grado en que las empresas con sede en la RPC busquen su propio beneficio de tales acuerdos. Al mismo tiempo, la profundización de las crisis económicas y políticas de los gobiernos latinoamericanos, incluida la autoexclusión de algunos regímenes de las opciones de desarrollo orientadas al mercado, no hará sino disminuir las perspectivas de que sus negociaciones con la RPC produzcan proyectos con beneficios netos duraderos para el país.

El gobierno estadounidense carece de las herramientas del Estado autoritario de la RPC para presionar a las empresas a invertir en áreas que sirven a sus intereses estratégicos. Sin embargo, tiene la capacidad y el precedente histórico de ayudar a la región a fortalecer sus instituciones, luchar contra la corrupción y mantener la transparencia y la igualdad de condiciones jurídicas para ayudar a la región a obtener beneficios duraderos de quienquiera que la región elija como socio económico. De hecho, la experiencia de la región en ser aprovechada por los llamamientos populistas de sus élites debería hacer que su población desconfiara de los enormes acuerdos con la RPC, justificados en nombre de sus 1.400 millones de habitantes, o de “escapar del imperialismo yanqui”, sin licitaciones competitivas ni una exposición transparente de sus condiciones. Un tema común en la historia de América Latina es que los acuerdos que parecen demasiado buenos para ser verdad, normalmente lo son.