Bailando con el dictador en Caracas

La invasión no provocada de Rusia a Ucrania ha presionado a la administración de Biden a responder con firmeza y a sostener el orden internacional liberal bajo una presión que no se ha visto desde la Segunda Guerra Mundial. Desde la invasión del 24 de febrero, varias propuestas estratégicas caracterizan una distensión con los adversarios de Estados Unidos, especialmente con aquellos que poseen reservas de petróleo y gas que podrían contribuir a la estabilidad del mercado mundial.

No es una hipérbole decir que la invasión rusa de Ucrania ya ha demostrado ser un acontecimiento que cambia el mundo. Europa despertó después de 30 años de política de defensa soporífera y ha revigorizado su participación en la OTAN, incluyendo la revocación de una antigua prohibición de suministrar armas letales. Suiza rompió su posición histórica de neutralidad y se unió a la campaña de sanciones contra Rusia. Japón ha reclamado un fin de la política de “ambigüedad estratégica” respecto a la defensa de Taiwán y una disuasión nuclear conjunta. La apertura de cualquiera de estas puertas de la política exterior en tiempos normales probablemente definiría un mandato presidencial. El hecho de que todas ellas se hayan abierto en cuestión de varias semanas no deja de ser alucinante.

Sin embargo, cambiar un dictador por otro -especialmente el régimen de Nicolás Maduro en Venezuela- es una puerta política que probablemente debería permanecer cerrada. Biden debería resistir el impulso de precipitarse en la realpolitik, cambiando al dictador que reside en Moscú por otros que amenazan al mundo. Y en cuanto al régimen de Maduro, el acercamiento a él para aislar a Putin tiene poco sentido estratégico.

¿Ya no es un paria?

El 5 de marzo de 2022, una delegación secreta de al menos tres funcionarios estadounidenses, incluido un alto funcionario de la Casa Blanca, se reunió con Maduro y varios miembros de su régimen en Caracas. Esta fue la primera reunión de alto nivel con el régimen -que Estados Unidos considera ilegítimo tras unas elecciones muy amañadas en 2018- en más de cinco años. De hecho, fue una de las reuniones de más alto nivel que Estados Unidos ha mantenido con funcionarios venezolanos desde la elección de Hugo Chávez en 1998.

Más allá de la preocupación por los estadounidenses injustamente detenidos -la administración de Biden logró la liberación de dos presos, mientras que alrededor de media docena permanecen atrapados en Caracas-, la conversación abarcó una posible eliminación o flexibilización de las sanciones de la entidad estadounidense a la petrolera estatal venezolana Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA), impuestas desde enero de 2019. La administración de Biden espera que la compañía petrolera estatal pueda aumentar la producción a corto plazo, compensando las importaciones de petróleo y gas ruso recientemente embargado. Como nunca deja pasar una oportunidad, Maduro preparó esta misma idea incluso antes del viaje de la delegación secreta, declarando que su régimen estaba dispuesto a “dar estabilidad petrolera y gasística” al mundo. Dejando de lado a la oposición política de Venezuela, Maduro apeló directamente a quien manda en el alivio de las sanciones: Estados Unidos.

Además, la administración de Biden parece creer que al deshacer las sanciones de la era Trump sobre Venezuela puedan separar a Maduro de Rusia, uno de los aliados más importantes del régimen con el que mantiene una profunda asociación estratégica. Sin embargo, esta lógica raya en la amnesia, ya que sería casi imposible extirpar los más de 260 acuerdos bilaterales firmados a lo largo de dos décadas de floreciente influencia rusa sobre la economía de Venezuela y su sector de defensa. No sólo el movimiento chavista del país se ha posicionado como adversario de Estados Unidos durante más de dos décadas, sino que Venezuela ha comprado más de 10.000 millones de dólares en armas rusas y acoge tropas rusas en su territorio (supuestamente, para realizar funciones de mantenimiento de los equipos militares).

Sigue poco claro lo que supondría un desacoplamiento estratégico entre Venezuela y Rusia. Pocos estrategas prevén la posibilidad de sacar a Venezuela de las garras del patrocinio de Putin, que el régimen de Maduro ha retribuido con un firme apoyo a la invasión rusa de Ucrania. En el pasado, Rusia ha aprovechado a Venezuela para la proyección de poder en el hemisferio occidental, incluyendo las escalas en puerto de destructores y submarinos de la armada y el aterrizaje de bombarderos supersónicos de largo alcance Tu-160 con capacidad nuclear volados desde territorio ruso. Cuando Estados Unidos se retiró del Tratado de Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio (INF), Rusia meditó abiertamente sobre la posibilidad de estacionar misiles de crucero en Venezuela como respuesta. Los ecos de la crisis de los misiles en Cuba son escalofriantes.

La admnistración Biden no ha respondido a algunas de las preguntas más importantes en su, por otra parte, loable objetivo de aislar a la Rusia de Putin donde conserve su influencia: ¿Negará Maduro las escalas portuarias a la armada rusa? ¿Negará el espacio aéreo a los bombarderos rusos Tu-160 con capacidad nuclear? ¿Dejará Rusia de apuntalar al régimen de Maduro, incluso acompañando a Venezuela en las negociaciones con la oposición política? Las extensas sanciones de Estados Unidos sobre el complejo militar-industrial de Rusia ya amenazan al ejército de Venezuela; renunciando al apoyo ruso corre el riesgo de perder todo el acceso a las piezas de repuesto para el arsenal militar del país. Es importante ser realista y recordar que cuando se trata de alianzas, los regímenes autoritarios débiles tienden a desear padrinos autoritarios más fuertes, como lo demuestran las reuniones diplomáticas de Venezuela con Rusia y China a raíz del acercamiento de Estados Unidos.

Los números no cuadran

Incluso si la administración de Biden tiene la intención de seguir una estrategia de “todo lo anterior” a raíz de su embargo sobre el petróleo ruso, apostar por el régimen de Maduro no impulsaría notablemente el suministro mundial. En otras palabras, la importación de petróleo venezolano proporcionaría a Maduro un salvavidas mientras que es poco probable que haga mucho para aliviar los extraordinarios precios que los estadounidenses pagan actualmente en el surtidor.

El mayor impedimento para el aumento de la producción venezolana es el estado ruinoso del propio sector petrolero del país. Sencillamente, Venezuela ya no tiene la capacidad de abrir los grifos de antaño. Hay una necesidad urgente en Venezuela de más equipos de perforación y una infusión masiva de capital para levantar el techo de producción de la industria. Para ello, es probable que haya que aprobar nuevas leyes o modificar las existentes para dar a los inversores una renovada confianza en que existe un mínimo de estado de derecho en Venezuela, algo poco probable mientras Maduro siga atrincherado en el poder. La producción reciente también ha sufrido problemas de calidad cuando algunos cargamentos con destino a China fueron rechazados.

La dinámica más amplia que inhibe al sector petrolero de Venezuela no es una función de las sanciones de Estados Unidos. Más bien, son el resultado de una corrupción insondable, una falta de mantenimiento y el precipitado declive de los conocimientos técnicos dentro de la propia PDVSA. De hecho, el punto álgido de la producción de petróleo de Venezuela se produjo justo antes de la elección de Chávez a finales de los años 90; la producción de Venezuela ha estado en constante declive desde entonces.

En su mejor momento, y con la ayuda de las importaciones clandestinas de condensado iraní, Venezuela produce entre 700.000 y 800.000 barriles de petróleo al día, algo muy lejos de los 7 u 8 millones de barriles diarios que Rusia exporta al mundo (Estados Unidos importa unos 500.000 barriles al día de Rusia). Además, gran parte de la producción actual de Venezuela está obligada por contrato a países como Rusia y China para pagar deudas pasadas, y a Cuba para mantener su conocido acuerdo de seguridad por petróleo. Sin embargo, Estados Unidos supuestamente ha buscado un acuerdo que le haría ganar el suministro exclusivo si relaja las sanciones petroleras. Como mínimo, esta macrodinámica significa que Venezuela podría aumentar su producción en varios cientos de miles de barriles diarios sólo a medio plazo. Para entonces, la guerra en Ucrania podría haber terminado.

Además, la carga de la deuda actual de Venezuela significa que el paso más probable para relajar las sanciones significaría un intercambio de petróleo por deuda. Sin embargo, tal acuerdo podría resultar muy poco atractivo para el régimen de Maduro. Aunque acercaría a Venezuela a la solvencia fiscal, es probable que haya una fuerte resistencia dentro de la facción gobernante de Maduro a cualquier acuerdo con los Estados Unidos que no traiga nuevas infusiones de dinero en efectivo para el régimen, del que depende para lubricar las redes de amiguismo que cimentan su control del poder.

Más allá del juego de los números, hay otra forma en la que el levantamiento de las sanciones a PDVSA complica el objetivo de aislar a Putin: el papel de largo plazo de Rusia en el sector petrolero de Venezuela. Este papel permite a Rusia burlar las sanciones de Estados Unidos y es una fuente de frustración duradera; en 2020, Rusia fue responsable de sacar hasta el 70 por ciento del crudo de Venezuela cuando pocos países se atrevían a tocarlo por miedo a sanciones secundarias. En respuesta, Estados Unidos sancionó a TNK y Rosneft Trading, filiales con sede en Suiza de Rosneft, una de las mayores compañías petroleras de Rusia. Rusia respondió con un elaborado juego de sillas musicales corporativas que transfirió las participaciones de Rosneft a una nueva empresa llamada Roszarubezhneft, reduciendo la exposición de la empresa matriz a las designaciones de sanciones estadounidenses. En el momento de la maniobra, el embajador de Rusia en Venezuela aseguró a Maduro que su última iteración de Rosneft en Venezuela no significaba un debilitamiento de su compromiso con la preservación de Maduro. Roszarubezhneft todavía mantiene una participación del 40 por ciento en cinco empresas conjuntas con PDVSA. Estas empresas conjuntas producen alrededor del 15 por ciento de la producción actual de petróleo de Venezuela. Cualquier relajación de las sanciones no puede garantizar que las exportaciones de petróleo venezolano no financien la maquinaria de guerra de Putin.

Impulsar la producción de petróleo de Venezuela en las condiciones actuales también tendría un último coste: podría erosionar la credibilidad de la administración Biden como una con mentalidad medioambiental. Sencillamente, el historial medioambiental de PDVSA es espantoso. El gigante estatal ha presidido 46.000 derrames de petróleo entre 2010 y 2016, en aquel momento se convirtió en política estatal dejar de informar sobre los derrames. Investigaciones anteriores de CSIS confirman que la empresa sigue supervisando un promedio de cinco derrames por día, con imágenes recientes de la NASA que revelan manchas de petróleo en el Lago de Maracaibo biodiverso que se extienden por decenas de millas. No cabe duda de que la política exterior está llena de compromisos difíciles, pero la administración de Biden tendría que reconciliarse con la ayuda a la catástrofe medioambiental en curso, patrocinada por el estado, que se está desarrollando en Venezuela.

De vuelta al carrusel de las negociaciones

Ya se han producido fuertes retrocesos políticos, tanto entre los demócratas como entre los republicanos, ante la posibilidad de un acercamiento a Maduro. El Congreso preferiría aumentar la producción doméstica o aprovechar los aliados amigos en el extranjero, como Colombia. Relajar las sanciones para aumentar la producción de petróleo de Venezuela corre el riesgo de caer en el tipo de diplomacia transaccional que muchos en la administración Biden pusieron en la picota durante los años de Trump. Peor aún, ha dado la impresión de que el reconocimiento del gobierno interino de Juan Guaidó en enero de 2019 fue en parte un intento velado de controlar el petróleo de Venezuela, en lugar de la promoción de una transición política y un retorno a la democracia a través de elecciones libres, justas y observadas internacionalmente.

Sin embargo, el acercamiento de la administración Biden logró que el régimen de Maduro se comprometiera a volver a las negociaciones, estancadas desde hace tiempo, en la Ciudad de México, aunque sin un calendario, una agenda o una lista específica para las partes. El régimen de Maduro ha enviado señales tentativas de que volverá a las negociaciones iniciadas el año pasado, aunque los comentarios recientes de los principales funcionarios del régimen indican que hay claramente diferencias de opinión en el partido gobernante sobre la conveniencia de hacerlo. Dada la intensidad de la reacción política en el país, la administración de Biden necesitará precisamente este tipo de cobertura política para contemplar siquiera la posibilidad de relajar las sanciones. Para incentivar el progreso en las negociaciones, la administración dice que probablemente condicionará el alivio de las sanciones a un progreso tangible sobre el terreno.

Aunque una vuelta a la mesa de negociaciones responde a una de las principales demandas de la oposición en los últimos meses, la administración Biden informó a Guaidó de que se comprometería directamente con Maduro en el último momento. Así, la reunión en Caracas socavó la ya frágil posición de Guaidó, además de exacerbar un creciente cisma entre la oposición y Estados Unidos que el régimen de Maduro podría explotar hábilmente. La liberación de los dos estadounidenses detenidos injustamente por el régimen puede crear presiones para que se haga una contrapartida con concesiones antes de que comiencen las negociaciones. Además, al haber restablecido el contacto directo con el gobierno estadounidense, el régimen está ansioso por mantenerlo y dejar de lado a la oposición. Para ello, los negociadores de Maduro ya han insistido en la presencia del embajador de Estados Unidos en Venezuela, James Story, en cualquier negociación futura. (Rusia seguirá acompañando a Venezuela en futuras negociaciones, lo que complica aún más la idea de que la política estadounidense pueda abrir una brecha entre Putin y Maduro).

Los anteriores intentos de negociación con Maduro han demostrado que hay pocas garantías, y si se manejan mal, las negociaciones y la relajación de las sanciones pueden conducir a una especie de “intercambio de dictadores”, sacrificando las ambiciones del pueblo venezolano de vivir en libertad y democracia por las del pueblo ucraniano. En resumen, el libro de contabilidad de la libertad humana en el mundo no avanzaría significativamente.

¿Una doctrina Kirkpatrick del siglo XXI?

Los imperativos estratégicos de la Guerra Fría obligaron a todo tipo de compromisos incómodos en la política exterior de Estados Unidos. En América Latina, Estados Unidos apoyó a dictadores brutales que seguían la línea de la influencia soviética y la expansión del comunismo. La decisión de la administración Biden de comprometerse directamente con el régimen de Maduro revela su creencia de que la era de la competencia de grandes potencias con dos competidores casi iguales requerirá tipos similares de compromisos políticos difíciles. Las ambiciones imperialistas de Putin en Ucrania han impulsado lo que podría ser uno de los cambios políticos más significativos en América Latina en los últimos años. ¿De qué otra manera se podría interpretar el hecho de que hace varias semanas la política estadounidense insistiera en la centralidad del presidente interino Juan Guaidó para negociar el alivio de las sanciones y ahora los miembros de la administración Biden se sienten a negociar directamente con el mismo dictador acusado por el Departamento de Justicia de Estados Unidos por su papel en el narcotráfico?

La idea de que las políticas estadounidenses dirigidas a la transición política y la redemocratización deben quedar en segundo plano frente a los imperativos estratégicos fue quizás mejor expresada por Jeane J. Kirkpatrick, ex embajadora de Estados Unidos ante las Naciones Unidas durante la administración Reagan. En su famoso ensayo “Dictaduras y dobles raseros”, Kirkpatrick argumentó que la rápida liberalización de ciertos países, especialmente en América Latina, los había entregado a figuras políticas antiamericanas terminaron consolidando regímenes autoritarios propios. El impulso de la transición política hacia la democracia liberal en los países autocráticos tendría que moderarse cuando otros imperativos estratégicos, como la estabilidad regional y las preocupaciones geopolíticas más amplias, tuvieran prioridad.

Hay muchas razones por las que el régimen de Maduro no es un buen candidato para liderar una revitalizada Doctrina Kirkpatrick. Maduro siembra el caos en América Latina, ha presidido potencialmente el mayor declive económico fuera de tiempos de paz en la historia del mundo, y ha contribuido a la emigración de más de 6 millones de refugiados. El pésimo historial del régimen en materia de derechos humanos -está siendo investigado por la Corte Penal Internacional por cometer “crímenes de lesa humanidad”- debería impedir que la administración de Biden llene sus arcas deshaciendo las sanciones petroleras. Biden ha declarado su deseo de dejar de financiar la maquinaria bélica de Putin; lo mismo debería aplicarse a los aparatos de Maduro por cometer graves abusos contra los derechos humanos.

La guerra de Rusia en Ucrania ha provocado una gran conmoción en todo el mundo y ha acelerado la reconsideración de numerosas estrategias de Estados Unidos, pero una Doctrina Kirkpatrick para el siglo XXI, con el régimen de Maduro en Venezuela como principal aspirante a un renovado compromiso de Estados Unidos, no tiene mucho sentido, aunque sólo sea por el hecho de que las redes mundiales de corrupción entre los autoritarios, derivadas de sus vastas estructuras cleptocráticas, impiden que regímenes como el de Maduro desempeñen cualquier tipo de papel fiable y constructivo a favor de Estados Unidos. Los dictadores del siglo XXI se ocupan menos de ideología y más de mantener los perversos privilegios del poder. Y lo que es más conmovedor, los venezolanos pueden encontrar difícil de digerir la noción de que sus aspiraciones democráticas deben pasar a un segundo plano frente a Putin y la geopolítica.

Este artículo fue publicado originalmente en inglés por el CSIS

Ryan C. Berg es investigador principal del Programa de las Américas y director de la Iniciativa sobre el Futuro de Venezuela en el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS) de Washington DC