Acuerdo Unión Europea - Mercosur: ¿será el proteccionismo un obstáculo insuperable?

El acuerdo entre la Unión Europea y el Mercosur es un tratado de libre comercio que busca reducir aranceles y facilitar el intercambio de bienes y servicios entre ambos bloques. Fue negociado durante casi dos décadas, y, tras varios intentos fallidos, se logró un consenso inicial en junio de 2019, aunque enfrentó problemas de ratificación. Cuando se creía que se firmaba en diciembre de 2023, se desmoronó y hubo que renegociar.

El presidente de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, busca que su firma se de en la Cumbre del G20, los días 18 y 19 de noviembre de 2024. Además de novedosa por la posible firma del acuerdo, la Cumbre será la sede de la primera reunión entre Lula y el presidente argentino Javier Milei, luego de las polémicas entre ellos.

Para comprender los detalles del Acuerdo y lo que engloba el mismo para el bloque sudamericano y para Argentina, Infobae conversó con Lorena Ruano Gómez, académica mexicana, residente en España, doctora en Relaciones Internacionales por la Universidad de Oxford y profesora en la Universidad Carlos III de Madrid; es especialista en integración europea, política exterior de la Unión Europea (UE) y las relaciones entre la UE y América Latina.

-¿Por qué cree que el acuerdo está próximo a firmarse después de tanto tiempo?

-Parece que hay una coincidencia que no siempre ocurre dentro del propio Mercosur, entre Argentina y Brasil sobre todo. Uruguay nunca se ha opuesto. Realmente ha sido en muchas ocasiones la falta de sincronía entre estos dos grandes países: cuando lo quería Jair Bolsonaro, no lo querían los argentinos y viceversa. Entonces ahora parece que se pusieron de acuerdo y que lo quieren los dos, tanto Milei como Lula. Esa es una de las razones.

La otra razón es desde el lado de la Unión Europea. Francia está debilitada después de las elecciones de este verano. Macron está muy debilitado. Y me parece que también hoy se está cerrando la ventana de oportunidad en la Comisión Europea, porque ahora están cambiando todas las autoridades. Cambió el Parlamento. Y yo creo que Ursula von der Leyen (presidenta de la Comisión Europea) lo quiere sacar antes de que entre la nueva comisión en diciembre, porque todavía cree que tiene un espacio.

Pero la verdad es que tampoco ha cambiado la matriz fundamental del asunto. Están buscando tecnicismos para sacarlos. Se ha mostrado buena voluntad por parte de la Unión Europea porque suspendió temporalmente la aplicación de una normativa que tiene sobre deforestación que se aprobó en 2023 y que al Mercosur no le gustaba nada. Eso fue como un gesto de ‘queremos negociar’.

-¿Qué aspectos lo mantuvieron trabado durante tanto tiempo?

-Es bastante simple. Por un lado, el proteccionismo industrial, en especial de Brasil pero también de Argentina. La industria brasileña, sobre todo automotriz, se resiste a abrirse a la competencia de la Unión Europea. De hecho, Mercosur es uno de los bloques más cerrados.

Desde el punto de vista comercial, la Unión Europea tradicionalmente ha sido proteccionista en su sector agrícola y claro, es enorme la competencia agrícola de Brasil, de Argentina y de Uruguay, sobre todo en el sector del ganado, todo lo relacionado al queso y la carne. Es muy difícil competir con esos países.

En la Unión Europea siempre ha habido mucho descontento con la idea de abrir el comercio, liberalizar y permitir la entrada de los productos del Mercosur, porque es muy difícil competir con ellos. Hay un lobby muy poderoso dentro de la Unión Europea.

-¿En caso de firmarse, cuál sería el impacto para el Mercosur y para Argentina?

-Creo que de entrada, como en todos los acuerdos comerciales, hay ganadores y perdedores. Ganarían los sectores que sean más competitivos, que en el caso del Mercosur, y particularmente en Argentina, es el agrícola. La exportación de productos agrícolas, pero también otras materias primas como, ahora, por ejemplo, el litio, el petróleo y el gas. El yacimiento de Vaca Muerta está muy de moda.

¿Quienes serían los sectores perdedores? Pues serían aquellas industrias que no logren competir, que no sean competitivas con las industrias europeas, que pueden ser muchas. La manufactura claramente es una que está en riesgo. La automotriz también. Sobre todo para Brasil está el riesgo ahí. Porque pues claro, los autos brasileños no son competitivos. Si los ponen a comparación con la industria alemana, por ejemplo. O la italiana o la francesa.

Entonces esos serían los sectores en mayor riesgo. Pero bueno, también habría que hilar más fino. Está el tema del medio ambiente, ¿no? Puede aumentar la demanda por los bienes agrícolas tanto de Argentina como de Brasil, sí, ¿pero qué impacto va a tener eso en términos de deforestación en los dos países?

-¿Y cuál sería el impacto para la Unión Europea?

-Justamente yo creo que sería sobre todo en el sector agrícola. Por ejemplo, estaba leyendo que los agricultores asturianos, que son justamente los que tienen vacas en España, están en contra. Y en Europa hay pocas cosas más protegidas que una vaca, de verdad que las cuidan mucho. Entonces ahí yo creo que para Europa ese sería un impacto negativo.

Pero por otro lado está la parte política de firmar un acuerdo en un momento como este, tan tenso políticamente desde el punto de vista internacional. Decir “tenemos amigos, tenemos aliados, seguimos nosotros promoviendo el libre comercio y el intercambio basado en reglas”, cuando parece que el sistema multilateral se está cayendo. Entonces sí, yo creo que sería también una señal importante desde el punto de vista político.

En este contexto de proteccionismo comercial y con constantes conflictos bélicos, ¿el acuerdo puede ser una luz de esperanza para el multilateralismo?

No. Así, directamente no. Justamente este tipo de acuerdos preferenciales se firman cuando está más bloqueado el multilateralismo, cuando no se puede avanzar en la OMC (Organización Mundial del Comercio). Los países buscan avanzar de otra forma con los mercados, con diferentes socios con los cuales tienen una relación significativa. A mí me parece que el sistema multilateral está en crisis totalmente. Está paralizada la OMC, al menos el sistema de solución de controversia está paralizado. Se dedican únicamente a administrar los acuerdos ya existentes. No creo que que avance más. Entonces esto es más bien un sustituto.

- Además del aspecto comercial, ¿qué otros aspectos trae el acuerdo?

-El acuerdo tiene tres partes. O sea, todos los acuerdos que ha firmado la Unión Europea con América Latina se llaman acuerdos de asociación y tienen tres patas: la de cooperación, la de comercio o asociación económica y la de diálogo político.

La de diálogo político es importante y es menos controvertida porque ahí sí hay más consenso. Ahí quieren organizar diálogos, juntarse, hacer cumbres, debatir, etcétera. Además porque comparten una serie de valores de democracia, de derechos humanos. Hoy en día, yo creo que es más democrático el Mercosur que algunos países de la Unión Europea. Entonces, sí hay una base importante para el acuerdo de diálogo político.

La parte de cooperación también es importante. Ahí hay un claro patrón Norte-Sur y sobre todo la Unión Europea, que es la que da dinero para proyectos de cooperación. Parece que justamente una de las cosas que podría facilitar el acuerdo es que la Unión Europea ponga un dinero en cooperación para arreglar los temas con los que hay preocupaciones de medio ambiente.

Si va a haber deforestación en América del Sur debido al acuerdo, ¿la Unión Europea pondría un dinero para evitar que se de esa deforestación o para monitorear los procesos o para generar los sistemas de control y trazabilidad? Probablemente. Entonces parece que eso sería lo que podría desatorar el acuerdo.

En cuanto al aspecto comercial y económico, se puede aprobar dentro de la Unión Europea de una manera mucho más rápida porque no tiene que pasar por los Estados miembros. El comercio es una competencia de la Unión Europea, con que pase solamente por el Consejo y el Parlamento ya se puede empezar a aplicar la parte económica. En cambio, la parte de cooperación y la de diálogo político sí tiene que ser ratificada por los parlamentos nacionales o por los procedimientos nacionales de cada Estado miembro. Ahí eso se puede atorar. Esto es conocido como split: hay una parte del acuerdo que se ratifica de una forma, otra parte que se ratifica de otra.

-Entonces, ¿la parte comercial, en caso de ser aprobada por el Parlamento Europeo, comenzaría a funcionar?

-Lo difícil es llegar a un acuerdo entre las dos partes y que pase por el Consejo. Es decir, que Francia no logre hacer una minoría de bloqueo, porque además dentro del Consejo tendría que pasar por mayoría. O sea, ni siquiera es por unanimidad. Entonces ahí Francia amenaza de encabezar una minoría de bloqueo. Yo soy muy escéptica porque detrás de Francia siempre ha habido muchos Estados miembro. No está sola. Francia siempre está dispuesta a echarse la culpa, no pagar el costo de ser ellos los que no lo bloquean. Pero la verdad es que hay un montón de países como Irlanda que están detrás de Francia y que apoyan las posiciones francesas de proteger a la vaca europea a como dé lugar.

-Relacionándolo al contexto en Europa, ¿usted cree que la invasión rusa a Ucrania aceleró la búsqueda del acuerdo por parte de la Unión Europea?

-Yo creo que sí hubo un cambio. De hecho hay un artículo en la revista Nueva Sociedad sobre el acuerdo que explica que la guerra de Ucrania ha hecho que la Unión Europea reavive el interés por diversificar las fuentes de materias primas de energía y también para diversificar los mercados a los que exporta. Entonces sí.

Había mucha dependencia, por ejemplo, del gas ruso. Por eso ahora esto de importar energía, sea petróleo o gas licuado de Brasil o de Argentina, es interesante para la Unión Europea. Y también están los minerales críticos para la transición. No olvidemos que en América del Sur también hay 2/3 del litio del mundo. Chile ya tiene un acuerdo que justamente firmó y se ratificó por el Parlamento Europeo este año. Entonces, si Mercosur logra cerrar el suyo, pues ya todo el Cono Sur tendría una relación muy, muy fuerte con la Unión Europea. Sería muy benéfico.

-Se puede decir que el acuerdo forma parte de la búsqueda de la Unión Europea de una autonomía estratégica.

-Por supuesto, sí. Eso es lo que lo que ha empujado un cambio por parte de la Comisión. Ahora, sin embargo, las industrias son las que son. Los lobbies son los que son y eso no ha cambiado. Entonces resistencia va la de siempre, de toda la vida es la misma. Y eso sí es lo que yo no veo. Si está cambiando ahora, la oportunidad es que Francia está más debilitado desde que perdió las elecciones, pero también Alemania está más debilitada porque tampoco le fue bien en el gobierno de Scholz.

Entonces, yo lo que estoy viendo en Bruselas es que la debilidad de estos dos grandes países le está abriendo un espacio de maniobra a otros actores. Y el hecho de que estos dos están peleados y débiles está haciendo espacio a la Comisión Europea por un lado, y a España por otro. España es quien ha empujado esto y ha habido mucho lobby por parte de las empresas españolas para empujar este acuerdo. Mucho. Entonces, creo que eso es lo que está cambiando. Pero digamos que la base de economía política es la misma.

-Teniendo en cuenta la naturaleza inestable e imperfecta del bloque sudamericano, ¿puede llegar a ser un riesgo para la Unión Europea un tratado con el Mercosur?

-Una vez armado, yo creo que no. Puede llegar a ser un un riesgo desde el punto de vista que aprobarlo sin el apoyo de Francia, va a generar un problema político adentro de la UE. El hecho de que el Mercosur sea como es de desorganizado yo creo que no es tan grave. O sea, aumenta ciertamente los costos de transacción para los actores económicos porque no está completa la unión aduanera. Efectivamente. Y cada quien quiere hacer un poco lo que le da la gana y entonces eso, pues sí, aumenta los costos de transacción, pero ya una vez que esté firmado el acuerdo, no es un problema. Para nada.

-Por último, ¿usted cree que se puede llegar a firmar el acuerdo ahora, cuando quiere Lula, en la cumbre del G20 en Brasil?

-Pues no lo sé. La verdad es que nunca me he creído el cuento de este acuerdo. Nunca. Porque he estudiado la política agrícola común. Después de ver cómo se manifestaron los agricultores en toda Europa esta primavera y de manera tan coordinada, yo soy muy escéptica. Lo veo muy difícil. Puede que lo cierren técnicamente el acuerdo, pero hay que ver si pasa por el Consejo.

La otra cuestión es que el Parlamento Europeo ya es otro, es muy distinto que a finales de 2023. En diciembre de 2023 estuvo a punto de cerrarse el acuerdo y no se cerró. Pues ahí el Parlamento tenía otra composición. Ahora está lleno de nuevas caras. Hay dos grupos más nuevos de derecha extrema que son mucho más proteccionistas. La mayoría ya no está garantizada en el Parlamento Europeo para pasar la parte comercial.

Incluso si se ponen de acuerdo entre líderes y la Comisión y tal, yo lo veo difícil. Si se saltan a Francia en el Consejo veo difícil la aprobación del Parlamento Europeo porque la mayoría no está garantizada. Los Verdes (partidos ecologistas) no van a querer aprobar este acuerdo. Lo veo complicado y algunos de los de centro derecha tampoco, porque sus votantes son comunidades rurales que se van a ver afectadas. Por ejemplo, a los neerlandeses no les gusta nada. Veo difícil la aprobación del Parlamento.

Yo soy muy, muy escéptica. Ojalá lo firmen. Porque para Lula sería un punto a su favor y a Milei también le vendría bien. Sería una muy buena señal para los mercados, de que Mercosur is ‘open for business’. Pero, ya de ahí a que pase los siguientes pasos en Europa... quién sabe. Tampoco sabemos cómo está la ratificación en el Parlamento brasileño, porque ahí también está bien dividida la cosa. Yo no sé, no me lo creo hasta que no lo vea.