Lecciones de la diplomacia china en los foros en África, América Latina y el Caribe

2024 es un año crucial para China y el Sur Global. China continúa haciendo un esfuerzo diplomático activo para lograr influencia en el mundo en desarrollo con una fuerte presencia en la Cumbre del Movimiento de Países No Alineados (NOAL) y la Tercera Cumbre del Sur del Grupo de los 77 más China, en Kampala, Uganda, a principios de año. Estas reuniones impulsarán los preparativos para el noveno Foro de Cooperación China-África (FOCAC) y la quinta cumbre del Foro China-América Latina y el Caribe (China-CELAC) a mediados de 2024.

China se posiciona como un campeón del Sur Global. La política exterior de Beijing se guía por la doctrina de que “las grandes potencias son la clave, la periferia de China la prioridad, los países en desarrollo la base y las plataformas multilaterales el escenario”.

China es el mayor socio comercial de África y el segundo de América Latina. Su cartera de compromisos comprende acceso a mercados, infraestructura, energía, minerales estratégicos, infraestructura digital, espacio, seguridad e intercambios entre partes. Muchos estados del Sur Global votan junto a China en organismos multilaterales.

Cuando la participación de la sociedad civil, los tribunales y otras instituciones independientes es sólida, entonces los gobiernos y sus socios chinos pueden rendir más cuentas.

Si bien algunos países africanos, latinoamericanos y caribeños han obtenido resultados positivos de sus compromisos con China, otros como Angola, Ecuador, Venezuela, Argentina, Etiopía y Zambia han enfrentado deudas crecientes. Otras desventajas incluyen daños ambientales, violaciones de derechos humanos (particularmente en las industrias extractivas), debilitamiento de la debida diligencia y supervisión, corrupción y captura de las élites.

En los últimos años, Ecuador, Etiopía, Zambia, Etiopía y Kenia han buscado alivio de la deuda de China con éxito desigual. Los riesgos ambientales de las grandes inversiones chinas también son una preocupación clave para la sociedad civil en el Sur Global. Un estudio del Centro de Recursos sobre Empresas y Derechos Humanos encontró que el 76% de las acusaciones registradas de abuso vinculado a empresas chinas en el Sur Global entre 2013 y 2020 se produjeron en los sectores de minería, construcción, combustibles fósiles y energías renovables. África registró el segundo mayor número de acusaciones.

Mientras algunos países latinoamericanos, caribeños y africanos han enfrentado desafíos por cambios de gobierno inconstitucionales, el enfoque de China ha sido fortalecer a los gobiernos en ejercicio independientemente de cómo llegaron al poder. No plantea preocupaciones sobre los derechos humanos alegando “no interferencia”. Por lo tanto, el modelo de compromiso preferido de China hace que los autoritarios lo quieran y les ofrece opciones que de otro modo no tendrían. Los países que están fuertemente sancionados o aislados del sistema internacional (como Zimbabwe y Bolivia) pueden contar con el apoyo de China como “amigos para todo clima”.

Los países de América Latina, el Caribe y África han aprendido valiosas lecciones sobre la importancia de la diligencia debida de estos compromisos a lo largo de los años. Cuando la participación de la sociedad civil, los tribunales y otras instituciones independientes es sólida, entonces los gobiernos y sus socios chinos pueden rendir más cuentas.

FOCAC y China-CELAC son parte de un sistema de instituciones multilaterales que China construyó durante las últimas dos décadas en un esfuerzo por construir una arquitectura internacional alternativa junto con el orden global actual. FOCAC, China-CELAC y foros similares –como el Foro de Cooperación de los Estados Árabes de China (CASCF)– son en muchos sentidos imágenes reflejadas entre sí, con estructuras organizativas, metas y objetivos similares consistentes con los valores ideológicos de China.

FOCAC se creó en octubre de 2000 en Beijing, justo antes de que China se uniera a la Organización Mundial del Comercio. Es el más antiguo de los foros regionales de China. El foro despegó en 2006, cuando Beijing anunció un Fondo de Desarrollo China-África de USD 5.000 millones y ofreció préstamos sin intereses y mayor ayuda. Desde entonces, ha evolucionado hasta convertirse en un mecanismo integral que abarca una serie de cuestiones.

El foro China-CELAC, que sigue el modelo del FOCAC, se anunció por primera vez en 2014, durante la visita del presidente Xi Jinping a Brasil. Esto fue apenas un año después de que Xi lanzara oficialmente la estrategia emblemática de China “Un cinturón, una ruta” (acuñada como Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI) para audiencias internacionales). Antes del foro, el compromiso de China con los países de la CELAC era en gran medida bilateral. La primera reunión ministerial China-CELAC se celebró en Beijing en 2015.

En total, los préstamos de China en el Sur Global entre 2008 y 2021 representaron el 83% de la cartera de préstamos del Banco Mundial durante el mismo período.

Desde entonces, 22 de los 33 países de la CELAC se han unido a la BRI. En África, la BRI tiene una membresía casi universal (53 países), siendo Eswatini la única excepción (y el único país africano que todavía reconoce a Taiwán). En la CELAC, 13 países reconocen a Taipei. China está tratando de atraerlos a su órbita, principalmente a través de incentivos económicos. Desde 2017, las inversiones específicas de la BRI ayudaron a cambiar la situación en República Dominicana, El Salvador, Honduras y Nicaragua.

El esfuerzo de China por crear estructuras internacionales alternativas ha ganado fuerza. Entre 2000 y 2022, los países africanos accedieron a 170 mil millones de dólares en préstamos chinos a través de una red cada vez más compleja de instituciones creadas por China, como el Fondo de la Ruta de la Seda y el Fondo Asiático de Inversión en Infraestructura. Los países de la CELAC, por su parte, accedieron a 130.000 millones de dólares. En total, los préstamos de China en el Sur Global entre 2008 y 2021 representaron el 83% de la cartera de préstamos del Banco Mundial durante el mismo período. En esencia, la plétora de nuevas instituciones multilaterales de Beijing ofrece alternativas, pero en términos menos favorables que el Banco Mundial, razón por la cual algunos países del Sur Global ven a China como un prestamista de último recurso.

FOCAC y el Foro China-CELAC se reúnen cada tres años a nivel de jefes de estado y publican planes de acción conjuntos de tres años para guiar sus relaciones entre cumbres. Hasta 2024, China había publicado ocho planes de acción conjuntos para África y dos para la CELAC. China también publica estrategias nacionales periódicas en ambas regiones, como los libros blancos China-África de 2006, 2015 y 2021, y otros similares para los países de la CELAC en 2008 y 2016.

Las reuniones del FOCAC entre altos funcionarios suelen tener lugar entre cumbres, frecuentemente al margen de la Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU), la Unión Africana (UA) y otros foros. Estas estructuras se replican en el lado China-CELAC, pero dado que la CELAC se estableció tres años antes que China-CELAC, las distintas partes simplemente insertaron algunas estructuras de foro en los órganos existentes de la CELAC. Por ejemplo, además de la Conferencia Ministerial, hay reuniones entre el ministro de Asuntos Exteriores chino y el “Cuarteto” de la CELAC: cuatro miembros que desempeñan funciones de liderazgo específicas en la CELAC. La Reunión de Altos Funcionarios del FOCAC se corresponde con la Reunión de Coordinadores Nacionales China-CELAC dado que estos roles ya existían en la CELAC. Algunas reuniones China-CELAC también se llevan a cabo durante la Asamblea General de las Naciones Unidas.

Ambos grupos tienen numerosos subforos (9 para FOCAC y 10 para China-CELAC), creando espacios para que China construya puentes, cultive influencia y promueva su modelo de gobernanza. También ayudan a ampliar sus asociaciones. Por ejemplo, los vínculos militares de China con la CELAC recibieron un impulso después del establecimiento del Foro de Defensa de Alto Nivel China-América Latina en 2015, cuando se inauguró China-CELAC. Desde entonces, China ha proporcionado más plazas de formación militar profesional para oficiales latinoamericanos y caribeños que Estados Unidos, en un factor de cinco a uno en algunos años.

Las cuotas de educación militar de China en África también son de una escala incomparable. Estos se obtienen de las plazas de formación que se ofrecen en cada cumbre (aproximadamente 100.000 becas académicas, becas de medios e invitaciones trienales a países africanos a través del FOCAC antes de la pandemia y alrededor de 50.000 para la CELAC). Ambas regiones envían aproximadamente el mismo número de estudiantes a China anualmente (60.000-70.000), incluidos alrededor de 6.000 funcionarios gubernamentales cada una.

Ambas regiones acogen a los mismos actores institucionales chinos, desde empresas estatales, bancos políticos chinos, ministerios de seguridad pública y defensa nacional, hasta el Ejército Popular de Liberación (EPL), empresas de seguridad, funcionarios del Partido Comunista Chino (PCC) y Institutos Confucio.

Muchos países de la CELAC son economías de ingresos medios, lo que presumiblemente les otorga una mayor influencia para asegurar acuerdos óptimos. Chile, Costa Rica y Perú lograron Áreas de Libre Comercio (TLC) con China, mientras que Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panamá están negociando activamente las suyas. Mauricio es el único país africano que tiene un TLC con China, aunque Kenia también ha expresado interés.

Debido a la superposición entre la CELAC y el Foro China-CELAC, se puede decir que los funcionarios de América Latina y el Caribe han tenido más éxito en las negociaciones como bloque. La Reunión de Coordinadores Nacionales de la CELAC les ayuda a armonizar posiciones antes de las reuniones China-CELAC. La parte africana no tiene un mecanismo comparable, aunque en los últimos años los profesionales africanos han ofrecido muchas propuestas para que los miembros de la UA diseñen una estrategia común hacia China.

Ambas regiones han adquirido experiencia en defensa y participación ciudadana. Un ejemplo es la coalición no gubernamental (ONG) latinoamericana, el Colectivo sobre Financiamiento e Inversión Chinos, Derechos Humanos y Medio Ambiente (CICDHA). En febrero de 2023, presentó un informe ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, basado en estudios de campo de importantes empresas chinas que no cumplieron con los estándares laborales, ambientales y de derechos humanos locales en Argentina, Bolivia, Brasil y Chile, Colombia, Ecuador, México, Perú y Venezuela.

La mina de cobre Las Bambas en Perú, operada por la firma china MMG, la mayor inversión extranjera en el país hasta la fecha, es un ejemplo de ello. La red Muqui, una coalición de ONG que representa a más de 30 organizaciones de justicia ambiental y social, documentó reubicaciones forzadas de comunidades cercanas a la mina y también alegó que MMG “modificó el estudio de impacto ambiental” y no realizó consultas públicas antes del proyecto.

Consciente de los posibles riesgos para su reputación, China ha reconocido tales afirmaciones y ha prometido establecer un mecanismo de quejas de acuerdo con las directrices para prevenir riesgos ambientales establecidas por Xi Jinping en 2021 en respuesta a la creciente presión pública que enfrenta la BRI por temas ambientales, de corrupción y otras preocupaciones.

Gran parte de la presión proviene de las ONG del Sur Global con acceso a las instituciones de la ONU, en las que China busca influir. El litigio estratégico se ha convertido en una herramienta favorita en África, junto con las investigaciones de los medios y la promoción de políticas. Los litigantes han trabajado en casos delicados en la República Democrática del Congo, Ghana, Guinea, Kenia, Mozambique, Senegal, Sierra Leona, Sudáfrica, Tanzania y Uganda, entre otros. En Guinea, las ONG involucradas en el seguimiento de la industria de la bauxita se han asociado con el Centro de Asistencia Legal a las Víctimas de la Contaminación (CLAPV), la primera clínica de derecho ambiental de una ONG de China con una gran experiencia en litigios chinos. Ha capacitado a varias ONG africanas sobre cómo pueden aplicar las herramientas legales chinas para hacer cumplir las normas por parte de las empresas chinas que operan en sus países.

Esta innovación se basa en el crecimiento constante de las redes independientes de conocimiento de China que se han desarrollado en América Latina, África y Asia en los últimos años. La más antigua de ellas, la Red de Investigación Chinos en África y Africanos en China, cuenta con una membresía activa de 1.200 líderes de opinión de África y China que realizan investigaciones, comparten conexiones y lecciones aprendidas. En 2023, investigadores, académicos y profesionales africanos, latinoamericanos y caribeños formaron el Foro África-Américas sobre China, la primera plataforma interregional de su tipo para comparar y contrastar la participación de China en las regiones de la UA y la CELAC, organizar su propia conferencias y transferir lecciones y mejores prácticas.

Voces independientes de África, América Latina y el Caribe están pidiendo una mayor coordinación para mejorar la atención a las prioridades ciudadanas antes de las próximas cumbres FOCAC y China-CELAC. Específicamente:

-La UA debería convocar una reunión de coordinación de altos funcionarios similar a la Reunión de Coordinadores Nacionales de la CELAC para ayudar a armonizar posiciones antes del FOCAC.

-Los gobiernos deberían consultar a las ONG que ya colaboran y extraen lecciones interregionales. Los representantes gubernamentales deberían participar en foros independientes de la sociedad civil que se celebrarán antes y después de las cumbres.

-Los actores de las ONG de ambas regiones deberían intensificar su colaboración y facilitar el intercambio de experiencias para ayudar a dar forma a las prioridades políticas.

-La UA y la CELAC deberían involucrarse más estratégicamente para tomar lecciones aprendidas y desarrollar una perspectiva global y holística del compromiso chino.

Al convocar reuniones entre altos funcionarios, extraer sistemáticamente las mejores prácticas, consultar con profesionales de la sociedad civil y transmitir esas lecciones a sus ministros de Asuntos Exteriores, la UA y la CELAC pueden ser más eficaces a la hora de promover los intereses de sus respectivos ciudadanos. China frecuentemente propugna la cooperación Sur-Sur. Al trabajar juntos, las partes interesadas de la UA y la CELAC participarían en una cooperación Sur-Sur del más alto nivel, maximizando su relación con China a través del Pacífico y mejorando al mismo tiempo las vidas de sus ciudadanos al otro lado del Atlántico.

Nota publicada originalmente en africacenter.org