La ONU cumple 75 años en plena crisis del orden global: tres incógnitas sobre su presente y su futuro

“Nosotros los pueblos de las naciones unidas resueltos a preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra (...), a reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres y de las naciones grandes y pequeñas (...) hemos decidido unir nuestros esfuerzos para realizar estos designios. Por lo tanto, nuestros respectivos gobiernos (...) han convenido en la presente Carta de las Naciones Unidas, y por este acto establecen una organización internacional que se denominará las Naciones Unidas” (Preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas).

El 26 de junio de 1945, tras 62 días de negociaciones, delegados de 50 países rubricaron en San Francisco la Carta de las Naciones Unidas. Todavía caían bombas en Europa, pero las potencias aliadas ya estaban pensando en el día después. Su triunfo en la Segunda Guerra Mundial era irreversible, así que no había razón para esperar a la firma de la paz.

Había otro motivo para el apuro. Todos los protagonistas de la época tenían en la cabeza el destino aciago de la Sociedad de las Naciones (SDN), el primer intento de construir una organización intergubernamental de escala global, que se fundó en enero de 1920. Fue una de las derivaciones del Tratado de Versalles, que pretendió zanjar definitivamente los conflictos que habían llevado a la Primera Guerra Mundial (1914 - 1918).

Pero, como se sabe, el resultado fue exactamente el opuesto al buscado. Lejos de crear condiciones para una paz duradera, plantó algunas de las semillas que brotaron años más tarde, con el avance del nazismo y el estallido de la Segunda Guerra Mundial (1939 - 1945). Por eso, para los líderes de 1945 era prioritario evitar los errores del pasado y construir un ente supranacional que efectivamente contribuyera a consolidar un orden aceptable para vencedores y vencidos.

Pasaron 75 años y el mundo que se empezó a construir en San Francisco parece estar desmoronándose. La pandemia exacerbó una tendencia que lleva varios años: el avance de las soluciones nacionales a expensas de un multilateralismo cada vez más desacreditado, lo que afecta a todo el sistema de Naciones Unidas.

La ONU tuvo múltiples desafíos a lo largo de su historia. Una crisis como la actual puede ser menor comparada con la Guerra Fría. Pero aún en los momentos de mayor tensión, al menos en el eje Occidental existía un consenso en la necesidad de cierta cooperación supranacional. Es ese concepto el que hoy ponen en cuestión muchos líderes mundiales. Con una paradoja: por el alcance de la globalización, es probable que en ninguna otra época haya sido tan necesario fortalecer los mecanismos de coordinación.

En este contexto, el presente y el futuro de la ONU despiertan numerosas preguntas e incógnitas. Estas son algunas de las más inquietantes.

¿Cumple la misión para la que fue creada?

“Si el éxito o el fracaso de la ONU se mide por si ha ayudado a prevenir una Tercera Guerra Mundial, entonces ha tenido éxito. Sin embargo, esto no se ha logrado mediante una gestión positiva de la paz entre las principales potencias, sino por la inacción institucional que establecieron los fundadores en su constitución, a través de un órgano ejecutivo, el Consejo de Seguridad, que no puede tomar medidas contra ninguno de los miembros permanentes. No es una coincidencia que estos cinco estados sean también los que están reconocidos como países con armas nucleares en virtud del Tratado de No Proliferación Nuclear de 1968. Así que la Carta de las Naciones Unidas ha ayudado a cimentar una paz global muy básica, apoyada en la disuasión nuclear. Pero en términos de prevención o al menos reducción de guerras y conflictos más localizados, el historial de la ONU es pobre”, dijo a Infobae Nigel D. White, profesor de derecho internacional público en la Universidad de Nottingham.

El Consejo de Seguridad es uno de los seis órganos centrales de la ONU —los otros son la Asamblea General, la Secretaría General, el Consejo Económico y Social, el Consejo de Administración Fiduciaria y la Corte Internacional de Justicia—, y el que concita mayor atención, ya que es el que tiene poder de fuego: puede establecer sanciones contra países y autorizar acciones militares, además de enviar misiones de paz.

Está compuesto por 15 miembros, de los cuales diez rotan cada dos años y cinco son permanentes: Estados Unidos, Rusia, Reino Unido, China y Francia, los vencedores de la Segunda Guerra. El quinteto tiene poder de veto sobre cualquier resolución del Consejo, lo que a lo largo de la historia ha llevado a la inmovilidad, sobre todo durante la Guerra Fría, cuando Washington y Moscú se bloqueaban mutuamente.

Como consecuencia, cada vez que una de las potencias realiza una acción que pone en peligro la paz, el Consejo evidencia su impotencia. Los ejemplos sobran y es probablemente el mayor fracaso de la ONU, si se considera lo que se proponía en el preámbulo de su carta fundacional.

“Creo que la ONU nunca se recuperó realmente de haber sido dejada de lado por el gobierno de George W. Bush en la invasión estadounidense a Irak en 2003. Fue igualmente marginada por el G-20 en la gestión de la crisis financiera y económica de 2007-2009, sin mencionar la guerra civil en Siria. No obstante, sigue desempeñando un papel, tal vez mundano y ciertamente no perfecto, pero muy significativo en sus actividades humanitarias, de mantenimiento de la paz, de reconstrucción posconflicto y de desarrollo. De hecho, mientras que la atención de las grandes potencias suele centrarse en las funciones de seguridad de la ONU, para la mayor parte del mundo la organización desempeña más bien el papel, al menos simbólico, de ministerio de bienestar y de servicio de ambulancias”, explicó Hans-Martin Jaeger, profesor del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de Carleton, consultado por Infobae.

Si bien lo primero que viene a la mente cuando se piensa en la ONU es el Consejo de Seguridad y la Asamblea General, el Sistema de las Naciones Unidas es mucho más que eso. Además de los órganos principales, hay muchas entidades y agencias que cumplen funciones muy relevantes.

Algunos ejemplos son la Organización Mundial de la Salud, el Fondo Monetario Internacional, la Organización Internacional del Trabajo, la Organización Mundial del Comercio, la Organización Internacional para las Migraciones, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), Unicef y la Unesco.

El FMI y la OMS son entidades que están hoy muy desprestigiadas, pero que en distintos momentos han cumplido un rol decisivo y que pueden ser fundamentales en el futuro. El trabajo de la FAO es mucho más silencioso, pero en algunos países es decisivo. En este momento el este de África enfrenta la peor invasión de langostas en varias décadas, que amenaza con destruir cosechas y dejar sin comida a millones de personas. Sin el aporte económico y técnico de la FAO, algunos de los países afectados no tendrían recursos para combatir la peste. Entonces, es difícil responder la pregunta de si la ONU cumple con las funciones para las que fue concebida con un sí o un no absoluto.

“La ONU ha recorrido un largo camino. Ha aumentado de 50 estados miembros a 193. De hecho, su fortaleza clave es su universalidad, ser el foro de importantes acuerdos internacionales que dan forma al orden mundial. Su Consejo de Seguridad ha pasado por períodos intermitentes de cooperación y estancamiento, que es lo que está pasando ahora. Pero también estuvo en un punto muerto durante la Guerra Fría y eso terminó, al igual que concluirá este período. Durante las etapas de cooperación ha tomado decisiones históricas, algunas mejores que otras. Las fuerzas internacionales de mantenimiento de la paz, los tribunales penales internacionales y la vigilancia pública de las crisis de seguridad en curso son algunos de sus logros”, sostuvo Miriam Cullen, profesora del Centro de Derecho Internacional y Gobernanza de la Universidad de Copenhague, en diálogo con Infobae.

¿Cómo la afecta la crisis del multilateralismo?

“Ha habido un fuerte aumento del nacionalismo y del populismo en todo el mundo. Los líderes políticos prometen ‘recuperar el control’ y reafirmar su poder nacional. Cuestionan la necesidad de la cooperación multilateral y critican a las organizaciones internacionales por sus violaciones de la soberanía y su ineficacia a la hora de resolver los problemas. Además, hay una creciente multipolaridad en el sistema internacional, que lleva a luchas por el poder y a una mayor heterogeneidad. El auge del Sur global en términos económicos y políticos se ha traducido en demandas de mayor voz y representación en los procesos y estructuras de gobernanza mundial. Esto incluye también a las Naciones Unidas, que para muchos, a pesar de su composición universal, siguen reflejando la constelación posterior a la Segunda Guerra y privilegian a los países occidentales”, dijo a Infobae Silke Weinlich, investigadora del Instituto Alemán de Desarrollo, especializada en Naciones Unidas.

El multilateralismo tuvo una primavera tras el fin de la Guerra Fría. La disminución de la animosidad entre las principales potencias del mundo y la aparente convergencia de todos los países en el modelo occidental, capitalista y liberal, permitió niveles de cooperación y de interrelación nunca antes vistos. Sobre todo, porque el proceso político coincidió con la consolidación de la globalización económica y cultural.

Pero el fenómeno empezó a caducar antes de cumplir la mayoría de edad. La crisis económica de 2008 fue un punto de quiebre, a partir del cual se evaporó ese optimismo que había con la posibilidad de un progreso económico y social irrefrenable. El aumento de la desigualdad y el deterioro de las condiciones de vida generaron un malestar político creciente, que los partidos tradicionales no supieron cómo representar.

Era terreno fértil para la emergencia de líderes populistas, que reniegan de la cooperación internacional y que prometen el retorno a la identidad nacional y a un pasado sin tantas influencias foráneas —y sin tantos inmigrantes—. El referéndum del Brexit en 2016 y el triunfo de Donald Trump en Estados Unidos ese mismo año son los dos grandes hitos de este proceso.

“La crisis del multilateralismo afecta a la cooperación intergubernamental, a la capacidad del secretario general (António Guterres) para pronunciarse y, en menor medida, a la labor humanitaria, de mantenimiento de la paz, y de desarrollo de las Naciones Unidas —continuó Weinlich—. Un número alarmante de estados se está distanciando de la cooperación multilateral, retirándose de tratados como el Acuerdo de París sobre el Cambio Climático, haciendo caso omiso de reglas y normas internacionales como la integridad territorial o los derechos humanos, y absteniéndose de elaborar nuevas normas y reglas. Las negociaciones se estancan. Una crisis financiera amenaza con paralizar la capacidad de la ONU para pagarle a su personal y a las fuerzas de mantenimiento de paz. También hay un retroceso en la aceptación de la Corte Penal Internacional. El Consejo de Seguridad no ha sido capaz de aprobar una resolución para apoyar el alto el fuego mundial pedido por Guterres para suavizar el golpe de la pandemia”.

Estados Unidos, líder indiscutido del mundo occidental de posguerra y eje de todo el sistema multilateral, empezó a horadar los cimientos de ese mismo orden a partir de la llegada de Trump a la Casa Blanca. La guerra comercial con China —pasando por alto la OMC—, el debilitamiento de la OTAN, el abandono del histórico tratado sobre armas nucleares de mediano alcance, el rechazo a coordinar políticas contra el cambio climático y el portazo a la OMS son las acciones más claras que realizó en ese sentido.

El peligro latente es el retorno a un aislacionismo como el que caracterizó al período de entreguerras, que estuvo en el corazón del fracaso de la Sociedad de las Naciones. El mundo hoy es muy diferente y los niveles de interconexión no se comparan con los de 100 años atrás, así que no sería posible un retroceso semejante. Por otro lado, la ONU tiene una dimensión inimaginable para lo que fue la SDN, así que se necesitaría mucho más que esto para destruirla. Pero el riesgo es que se vaya debilitando poco a poco, volviéndose cada vez más anodina.

“Los posibles impactos sobre las Naciones Unidas son múltiples. La actual crisis de financiamiento, liderada por los Estados Unidos, pero no solo, afecta particularmente su capacidad para prestar apoyo económico y social a los estados. Se ve en el debilitamiento de las agencias especializadas, como la Unesco, el OIEA y la OMS, una vez más con los Estados Unidos al frente. La pandemia mundial no puede ser abordada sin la OMS, y el uso pacífico de la energía nuclear no puede ser garantizado sin el OIEA. A eso se suma la fragmentación de los esfuerzos de resolución pacífica de conflictos, por ejemplo, en Siria, donde el proceso de Astaná corre paralelo al proceso de Ginebra de la ONU. Y la reducción del consenso en el Consejo de Seguridad”, afirmó White.

¿Es posible una reforma en un futuro cercano?

“Hay muchos llamamientos a la reforma del Consejo de Seguridad, en particular en lo que respecta a su composición permanente —dijo Cullen—. Habida cuenta de los importantes cambios que se han producido en el orden mundial internacional desde que se fundaron las Naciones Unidas, tal vez no sea sorprendente que estados como Alemania, Brasil, India y otros hayan buscado ocupar puestos en él. Si bien esto tiene sentido intuitivamente, y puede ser de hecho más equitativo, es una propuesta desafiante. Un problema es que es difícil enmendar la Carta de las Naciones Unidas, que es lo que requeriría tal cambio. Otro es que el aumento del número de estados que participan en el Consejo afectaría inevitablemente la eficiencia para la que fue diseñado. Esto no quiere decir que sea necesariamente eficiente en su forma actual, sino más bien que el aumento del número de estados involucrados seguramente lo hará menos eficiente de lo que es ahora. Así que, al menos por el momento, veo que es poco probable que ocurra”.

Muchos expertos en relaciones internacionales piensan desde hace tiempo cómo podría mejorarse el funcionamiento de la ONU y de sus organismos asociados. Esos intentos suelen encontrar resistencia entre algunas de las potencias, recelosas de que algún suprapoder las limite. Cualquier cambio significativo tendría que ser aprobado por el Consejo de Seguridad, así que la única duda es cuál de los cinco miembros permanentes utilizaría el poder de veto para bloquearlo.

Eso lleva a muchos a pensar en una modificación del Consejo, por ejemplo, acotando la facultad de veto de los cinco grandes jugadores. Pero está claro que son elucubraciones teóricas, porque es difícil imaginar que uno solo de ellos estuviera dispuesto a aceptarlo, mucho menos los cinco al mismo tiempo.

“En términos de los cambios necesarios para fortalecer la ONU, la reforma del Consejo de Seguridad parecería estar a la cabeza de la lista para la mayoría de los comentaristas —dijo Jaeger—. Sin embargo, creo que esta perspectiva es tan improbable hoy como lo era hace 15 años. Tampoco creo que ninguna de las grandes potencias por sí sola pueda, o en algunos casos, incluso quiera, revitalizar significativamente la ONU. Lo que se necesita, en mi opinión, es un intento de crear redes de apoyo interregional en las que participen los gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil interesados en fortalecer la capacidad de las Naciones Unidas en cuestiones específicas, como la migración, el cambio climático o la salud mundial. Una administración estadounidense diferente también podría formar parte de tales esfuerzos”.

Para ser realizable, cualquier cambio que se piense en el funcionamiento de la ONU debería apuntar a áreas en las que realmente pueda haber consenso y voluntad de avanzar entre los principales países. El problema es que ni siquiera en cuestiones básicas parece haber consenso en este momento. Para naciones ricas no parece imposible pensar en un refuerzo del presupuesto del sistema de las Naciones Unidas y, sin embargo, son cada vez más los líderes que piden disminuirlo en lugar de incrementarlo.

Las organizaciones supranacionales, desde la ONU hasta la OMS, dependen en última instancia de la dinámica interna de los países más influyentes. Mientras sigan dominando dirigentes y partidos que tienen como estrategia de acumulación política el ataque al establishment internacional, cualquier reforma de las Naciones Unidas es utópica.

“Las reformas más relevantes serían aquellas que ayuden a los estados a superar el estancamiento en las negociaciones, a conectar mejor a la ONU con los ciudadanos y a reforzar la autonomía y la autoridad de su burocracia. Un nuevo modelo de representación y mecanismos de votación ponderada o de pertenencia basada en el mérito podría tener efectos de cambio de juego y ayudar a superar las tradicionales líneas divisorias entre ‘el Norte’ y ‘el Sur’ y abrir un nuevo terreno común. También la modificación del sistema de financiación de las Naciones Unidas tendría importantes consecuencias para su capacidad de cumplir con sus obligaciones. El presupuesto de la ONU es minúsculo en contraste con las funciones que se espera que realice la ONU. Para ser una fuerza imparcial para el interés común, necesita que una mayor parte de su financiamiento sea estable, predecible y llegue sin interferencias políticas indebidas. La pandemia de Covid-19 ha demostrado lo mucho que el mundo necesita una mejor cooperación multilateral, lo que puede dar el impulso necesario para sembrar las semillas del cambio”, concluyó Weinlich.

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