Antipersonalismo extremo: cómo se gobierna Suiza, el país sin presidente ni primer ministro

El flamante gobierno suizo asumió este miércoles tras ser investido por la Asamblea Federal, el Parlamento bicameral. En cualquier otro país, todas las miradas estarían puestas en la persona que pasa a ser la líder política de la nación. Pero en Suiza esa responsabilidad no recae sobre un individuo, sino sobre siete. Juntos, conforman el Consejo Federal, que gobierna de manera colectiva.

El sistema político suizo es único en el planeta. Es cierto que tiene muchos rasgos de los parlamentarismos europeos, como que los ciudadanos no votan directamente al gobierno, sino a los partidos que integran el Parlamento, que a su vez eligen a los miembros del Consejo Federal. Pero no hay un primer ministro y no importa si los consejeros pierden el apoyo de los legisladores, estos no pueden pedir una moción de censura para removerlos.

Una faceta común con los presidencialismos es que el mandato del gobierno es fijo: dura cuatro años. Pero no hay nada parecido a un presidente. Si bien el Consejo tiene una presidencia rotativa, que ocupa uno de sus siete integrantes por un plazo de un año, sus funciones son meramente protocolares y no tiene ninguna potestad superior a la de sus colegas.

El Parlamento reeligió a los siete miembros del cuerpo, lo habitual cuando todos muestran la voluntad de continuar en el cargo. La única novedad fue que Simonetta Sommaruga, del Partido Socialdemócrata, pasará a presidirlo en lugar de Ueli Maurer, del Partido Popular Suizo. Los otros cinco consejeros que volvieron a asumir este miércoles son Alain Berset, Guy Parmelin, Ignazio Cassis, Viola Amherd y Karin Keller-Sutter. Junto a ellos juró Walter Thurnherr como canciller federal, un cargo no electivo, que oficia como jefe de gabinete.

Para entender el por qué del antipersonalismo extremo que caracteriza a la política suiza hay que prestar atención a otros dos rasgos constitutivos del sistema: el federalismo y la democracia directa. En un país que se caracterizó siempre por el vigor de las autoridades locales —que miran con desconfianza al poder central— y por una participación activa de los ciudadanos en los asuntos políticos, sería difícil aceptar un líder fuerte. En ese contexto, un gobierno con un poder diluido en varias personas es una alternativa mucho más tolerable.

“Una ventaja del sistema es que es inclusivo. Todos los grandes partidos se sienten incluidos en el gobierno, y lo mismo ocurre con muchos sectores de la población. Una desventaja clara y a menudo discutida de no tener un jefe de gobierno fuerte es la falta de liderazgo y de un socio de interacción a largo plazo para aliados internacionales, como la Unión Europea”, dijo a Infobae Manuel Fischer, profesor del Instituto de Ciencia Política de la Universidad de Berna.

Un sistema que no admite caudillos

Suiza es una república tan federal que su nombre oficial es Confederación Suiza. Las confederaciones, a diferencia de las federaciones, están compuestas por estados que se unen, pero mantienen su independencia. En la práctica, Suiza es una federación, ya que las entidades subnacionales no son independientes. Pero la decisión de mantener la palabra confederación marca una enorme voluntad de autonomía.

De hecho, Suiza no tiene una capital oficial como casi todos los países del mundo, que designan a una ciudad como territorio federal. La que funciona como tal es Berna, ya que alberga a los principales órganos de gobierno. Tampoco tiene un solo idioma oficial, sino cuatro: alemán, francés, italiano y romanche.

El Parlamento tiene dos cámaras con poderes equivalentes: el Consejo de Estados, que representa a los 26 cantones en los que se divide el país, y el Consejo Nacional, que representa al pueblo. El primero tiene 46 representantes: 20 cantones eligen a dos cada uno, y los seis más pequeños eligen uno solo. El segundo tiene 200 integrantes, que se votan bajo un sistema de representación proporcional, de modo que a cada cantón le corresponde un número de bancas acorde a su población.

Reunidas, ambas cámaras conforman la Asamblea Federal, que elige a los siete miembros del Consejo Federal. Cada uno de los 246 asambleístas emite un voto, que es secreto y se deposita en una urna. Lo curioso es que, legalmente, cualquier ciudadano puede ser elegido. No obstante, la regla informal es que sean legisladores pertenecientes a los partidos con mayor representación.

“No existe un mecanismo institucional para la selección de los miembros del Consejo Federal. Hay un acuerdo voluntario: que el país está mejor cuando los partidos más importantes participan del gobierno. En consecuencia, el Parlamento elige a siete miembros de diferentes partidos, por lo general, los más grandes e importantes. Esto difiere de los gobiernos de coalición que se pueden encontrar en otras democracias parlamentarias. Los gobernantes suizos son elegidos por cuatro años y no necesitan respaldo legislativo para permanecer en el poder”, dijo a Infobae Andreas Ladner, director del Instituto de Altos Estudios en Administración Pública de la Universidad de Lausana.

Son varias rondas de votación, en las que se van descartando los postulantes con menos apoyo, hasta que quedan los siete ganadores. Lo interesante es que nunca accede al gobierno un solo partido ni una coalición de partidos que acuerda un programa común, como ocurre en otros parlamentarismos. Hay una convención, que durante muchos años se conoció como “fórmula mágica”, según la cual los tres partidos con mayor cantidad de bancas en la Asamblea designan a dos consejeros cada uno, y el cuarto pone a uno solo.

El método se adoptó en 1959 y funcionó sin mayores problemas durante décadas, gracias a que elección tras elección los mismos partidos se mantenían como los más votados. Primero, el Partido Popular Suizo (SVP en alemán); segundo, el Partido Socialdemócrata (SP); tercero, el FDP Los Liberales; y cuarto, el Partido Demócrata Cristiano (CVP).

Pero los cambios en la orientación del electorado están haciendo crujir a la “fórmula mágica”, y el mejor ejemplo fueron las elecciones del 20 de octubre pasado. Los primeros tres lugares se mantuvieron como siempre: el SVP fue el más votado con el 25,6%, seguido del SP (16,8%) y del FDP (15,1%). Pero cuarto salió el Partido Verde, superando con 13,2% al CVP, que recibió 11,4 por ciento.

No obstante, la Asamblea Federal decidió excluir a Regula Rytz, líder de los verdes, argumentando que si los siete miembros del Consejo querían ser reelectos había que respetar la tradición. Es una forma de evitar que haya cambios políticos bruscos, aunque a expensas de la representatividad. Los críticos de esta decisión afirman que el gobierno “apenas” representará al 68,9% de los electores. Una enormidad para cualquier país, pero el mínimo para Suiza en mucho tiempo.

“Durante los últimos 60 años, los cuatro partidos más grandes han decidido gobernar conjuntamente. No hablaría de una coalición, porque los partidos ya no se ponen de acuerdo sobre quién debe ocupar un puesto en el gobierno, solo que no pueden consensuar nada nuevo. Nadie quiere que siga la ‘fórmula mágica’, pero cada vez que un partido intenta cambiarla a su favor, no consigue mayoría para tal cambio. Es un método desencantado y obsoleto, pero los suizos no han conseguido deshacerse de él”, explicó Daniel Bochsler, profesor de ciencia política de la Universidad Centroeuropea de Budapest, consultado por Infobae.

La estabilidad es una regla de oro de la política suiza. Desde la Constitución de 1848, que estableció el sistema político vigente hasta la actualidad, nunca cambiaron los siete miembros del Consejo al mismo tiempo. Además, en el siglo y medio que pasó, solo cuatro perdieron el respaldo para continuar en el cargo a pesar postularse a la reelección.

“El gobierno suizo es muy estable e incluye a una amplia gama de preferencias políticas y partidistas. Por lo tanto, las decisiones son muy predecibles. La desventaja es la lentitud de los procesos resolutivos y su carácter incremental. Las grandes reformas son difíciles en un sistema así”, dijo a Infobae Pascal Sciarini, profesor del Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad de Ginebra.

La organización del gobierno

“El Consejo Federal es un gobierno de coalición, pero sin un acuerdo formal como los habituales en los sistemas con un primer ministro. Esto implica que debe conseguir una mayoría para cada una de sus propuestas legislativas y que estas coaliciones pueden diferir para distintos temas. Por ejemplo, en cuestiones de integración europea, la coalición va del SP al FDP, sin el SVP, que en otras cuestiones sí está adentro”, dijo Peter Moser, profesor del Centro de Investigación de Política Económica de la Universidad de Ciencias Aplicadas de los Grisones, en diálogo con Infobae.

En muchos países parlamentarios son usuales las alianzas cuando ningún partido alcanza la mayoría. Incluso entre fuerzas que piensan muy diferente, como ocurre en Alemania entre la Democracia Cristiana y el Partido Socialdemócrata. Pero los gobiernos que asumen en ese caso son el resultado de acordar previamente un programa.

No es lo que pasa en Suiza. Los partidos no negocian antes de asumir. El sistema está pensado para que, aunque no quieran, las principales fuerzas políticas estén obligadas a gobernar conjuntamente.

“El gobierno trata de encontrar un consenso. Si un miembro del cuerpo de siete cabezas está en contra, al final, se supone que no debe mostrarlo en público. Es decir, aunque no siempre estén de acuerdo, se supone que deben apoyar de manera solidaria la posición mayoritaria dentro del gobierno. Cada uno de los siete miembros tiene sus competencias básicas, que ponen en práctica en la gestión, y además se producen debates”, contó Fischer.

Los siete consejeros suelen reunirse una vez por semana en el Palacio Federal de Berna. A fin de coordinar la administración, se reparten distintas áreas de gobierno como ministros de un gabinete. Simonetta Sommaruga, por ejemplo, está a cargo del Departamento de Medio Ambiente, Transportes, Energía y Comunicación, y Ueli Maurer está al frente de Finanzas.

Se busca que las decisiones ejecutivas sean resultado del acuerdo entre los consejeros, pero, cuando esto no es posible, se vota. El pacto tácito que todos tratan de respetar es que, una vez que se adopta una política, ninguno de los siete la cuestione públicamente.

“Los procesos de toma de decisiones están muy orientados hacia los compromisos —dijo Bochsler—. El Consejo Federal solo decide tras un largo proceso de negociación, en parte formalizado, en el que participan grupos de interés, ministerios controlados por diferentes partidos políticos, los propios partidos y los 26 cantones. Esto hace que las reformas sean lentas, algo necesario para que sobrevivan a los referéndums que se celebran al final del proceso. Pero en las últimas décadas el acuerdo básico de cooperación ha desaparecido y hay mucha menos voluntad de compromiso. Esto hace que el Consejo Federal y todo el sistema político sean disfuncionales”.

El país de la “democracia directa”

Un sistema de gobierno como el suizo llevaría primero a la parálisis y luego al caos a la mayoría de los países del mundo. Ciertos niveles de liderazgo parecen indispensables para establecer un orden político operativo. Suiza tiene una cultura y una historia política únicas, que explican que sea viable ese modelo.

Para empezar, el país es en su origen el resultado de acuerdos políticos entre grupos muy diferentes. Las comunidades alemanas, francesas e italianas que se unieron para formarlo lo hicieron bajo la condición de conservar su propia identidad y de no someterse a una entidad superior. Por eso, solo pudieron aceptar una autoridad compuesta por un poco de cada parte.

“Hay un rasgo cultural, que es la idea de compartir el poder y los consensos políticos —dijo Ladner—. Suiza es un país bastante heterogéneo. La integración es más importante que los líderes políticos fuertes. No estamos interesados en dar poder a un partido único, sino que preferimos tener un gobierno que represente a una gran mayoría de ciudadanos. Puesto que difícilmente haya un solo partido que tenga la solución para todos los problemas y que represente todos los diferentes intereses de la sociedad, creemos que las fuerzas políticas deben trabajar juntas y encontrar soluciones políticas que sean aceptables para una parte más amplia de la sociedad”.

Esta es una de las razones de la histórica neutralidad que caracterizó a Suiza, que la llevó a mantenerse al margen de las dos guerras mundiales y a no incorporarse a las Naciones Unidas hasta 2002. De hecho, está en el centro mismo de Europa, pero no pertenece a la Unión Europea, aunque sí al Espacio Schengen.

Por otro lado, la forma de gobierno colegiada se remonta a la Antigua Confederación Suiza, que existió entre los siglo XIII y XVIII. Solo los nobles accedían al gobierno de los cantones, pero entre ellos la discusión era colectiva, sin jerarquías.

Así se fue arraigando una política altamente participativa, con mínimos mecanismos de intermediación. No es casual que Jean-Jacques Rousseau, el filósofo contractualista que abogaba por la democracia directa en El contrato social (1762), haya nacido en Ginebra.

Si bien la democracia suiza contemporánea es representativa en términos generales, están muy difundidos los mecanismos de participación ciudadana, como los referéndums. Cualquier ciudadano que reúna 50.000 firmas en los 100 días posteriores a la sanción de una ley puede forzar una consulta popular para derogarla. También se pueden someter a votación enmiendas constitucionales, reuniendo 100.000 voluntades en un plazo de 18 meses.

“Históricamente, la cooptación de los principales partidos dentro del Consejo Federal se ha visto favorecida por la democracia directa. Para evitar que otros partidos se opongan sistemáticamente al gobierno, y a la mayoría del parlamento, con referéndums e iniciativas populares, las fuerzas en el poder han decidido estratégicamente sumar a opositores a bordo, con el fin de hacerlos corresponsables de las decisiones de gobierno”, concluyó Sciarini.

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