La reforma tributaria de Donald Trump: los desafíos que se abren tras su primera gran victoria legislativa

Pocos días antes de que el Congreso regresara a sus sesiones ordinarias tras el receso de agosto pasado, Donald Trump inició el día 30 de ese mes, con un discurso en el estado de Misuri, la campaña por el objetivo más importante de su agenda presidencial: la reforma fiscal, que tiene como ejes centrales el gasto público y el sistema tributario.

Ya derrotadas, por el momento, las varias propuestas formales del Partido Republicano de una reforma sanitaria para revocar y/o reemplazar el Obamacare durante el primer semestre del gobierno de Trump, la credibilidad de su Administración dependía significativamente de la implementación de una política fiscal consistente que lograra, en primer lugar, reducir la carga tributaria de todos los estadounidenses.

Con respecto a este último objetivo, el proyecto final de la reforma impositiva que aprobó el Congreso esta semana parece ser relativamente exitoso. Con excepción de algunos residentes de clase media en estados de altos impuestos (California, Nueva York, Nueva Jersey) que posiblemente verán sus impuestos agravados debido a la disminución de la deducción máxima de sus impuestos locales y estatales (provinciales), la gran mayoría de los estadounidenses percibirá un palpable aumento de su renta disponible.

Además, la versión final del Senado aprobada por ambas cámaras puede jactarse de un logro adicional: la revocación del mandato individual de Obamacare a partir de 2019, que obliga a todos los estadounidenses a adquirir un seguro médico o a pagar una multa por no colaborar con el sistema. De aquí que los republicanos puedan atribuirse el cumplimiento parcial de otra de sus principales promesas de campaña -la revocación de Obamacare-, ya que, en rigor, el mandato individual y el mandato del empleador, que obliga a todas las compañías con más de 50 trabajadores a asegurar a sus empleados, conforman la columna vertebral de la ley de salud de Barack Obama.

Curiosamente, una iniciativa similar denominada "skinny repeal" (derogación delgada) que también incluía la eliminación del mandato del empleador, fue rechazada por el Senado el pasado 28 de julio tras los votos negativos de todo el Partido Demócrata y de los senadores republicanos Susan Collins del estado de Maine, Lisa Murkowski de Alaska y, en última instancia, de John McCain de Arizona. Aunque la iniciativa fue astutamente promovida como una derogación "parcial" de Obamacare, la eliminación de ambos mandatos hubiera derrumbado por completo un sistema que depende de una amplia participación de la ciudadanía para poder financiar los "beneficios médicos esenciales" que la ley obliga cubrir a las aseguradoras aún sin poder cobrar un precio más elevado a los solicitantes con enfermedades preexistentes.

Pese al costo político que significó para el Partido Republicano la inhabilidad de aprobar, con una mayoría en ambas cámaras legislativas, una de sus principales promesas de campaña, al fin y al cabo quizá resulte más prudente realizar una reforma tributaria antes de solucionar los problemas de salud del país que, como ya se explicó en este portal, no surgen únicamente del mismo sistema sanitario sino que están integralmente ligados a la política fiscal del país.

Quizás, antes que reemplazar Obamacare, la agenda legislativa de Trump pudo haberse dirigido, desde un principio, en la reforma fiscal que en tan sólo cuatro meses se consagró como la primer importante victoria legislativa de su gobierno.

Las claves de la reforma

Aprovechando su mayoría en ambas cámaras legislativas, la reforma fue tratada en el Congreso bajo un mecanismo llamado "reconciliación presupuestaria" que permite aprobar leyes de impuestos, gastos y límites de deuda por mayoría simple (con la mitad más un voto en vez de las tres quintas partes del Senado) para eludir tácticas obstruccionistas de la oposición, lo que a su vez sometió a la ley a ciertas reglas y limitaciones.

Entre ellas, la más relevante prohíbe que una ley de reconciliación como la actual aumente el déficit por más de la cantidad permitida en la resolución presupuestaria del año fiscal -1,5 billones de dólares en un plazo de diez años- ni puede sumar al déficit presupuestario de la década posterior a ese periodo. Debido a este marco reglamentario, los legisladores republicanos debieron constantemente ajustar la magnitud de sus recortes impositivos para cumplir con las exigencias matemáticas que dicha regla impone.

Consecuentemente, varias provisiones de impuestos para contribuyentes individuales, incluyendo las nuevas tasas impositivas, entrarán en vigor a partir de 2018 pero expirarán en 2026, mientras que los recortes que conciernen a las corporaciones serán permanentes bajo la expectativa de que un futuro Congreso prolongue las modificaciones a los impuestos personales antes de su fecha de vencimiento ya que no hacerlo sería una decisión impopular.

Las nuevas tasas impositivas a la renta (impuesto a las ganancias), que previamente estaban divididas en siete tramos -10%, 15%, 25%, 28%, 33%, 35% y 39.6%-, finalmente no fueron simplificadas pero sí mayormente reducidas: 10%, 12%, 22%, 24%, 32%, 35% y 37%.

A diferencia de éstas, que volverán a su valor previo al cabo del año 2025, la reforma consolidó una reducción permanente del 35% al 21% al impuesto de sociedades que pagan las empresas, un punto porcentual por encima del proyecto de ley original, que fue modificado para cumplir con las reglas de la reconciliación presupuestaria.

El texto final de la ley también revirtió, esta vez a pedido de congresistas de estados con mayor carga impositiva que advirtieron que sus electores podían terminar pagando impuestos más altos bajo el nuevo sistema, la eliminación de la deducción en impuestos locales y estatales (provinciales), que es valorada porque evita que los contribuyentes paguen un doble impuesto sobre sus ingresos (primero al estado y luego al gobierno federal).

La nueva ley limitará las deducciones a un máximo de USD 10.000, que hasta ahora eran ilimitadas. Además, mientras que las deducciones estaban inicialmente limitadas al impuesto a la propiedad en el proyecto original del Senado, con el texto definitivo los republicanos la ampliaron a todos los impuestos, incluyendo al de la renta. Aún así, los doce republicanos que votaron en contra de la reforma en la Cámara de Representantes eran mayormente diputados de distritos de altos impuestos alegando que los impuestos de sus votantes aumentarían incluso luego de la modificación.

La deducción estándar, o la cantidad de dinero que los contribuyentes pueden eximir del impuesto sobre la renta federal, fue aumentada de USD 6.500 a 12.000 para los individuos, de USD 9.550 a USD 18.000 para cabezas de familia y de USD 13.000 a USD 24.000 para las parejas matrimoniales que declaran sus impuestos conjuntamente. Por otro lado, las exenciones personales, que podía significar una deducción de hasta USD 4.050 por cada miembro de una familia inmediata, serán eliminadas.

El crédito fiscal por hijo, una disposición del sistema tributario que junto a las deducciones y exenciones es particularmente beneficioso para las clases medias y bajas, fue duplicado de USD 1.000 a USD 2.000, pero mientras que anteriormente la suma era reembolsable (podía reducir por debajo de cero los impuestos por pagar del contribuyente), ahora será reembolsable hasta los USD 1.400 y sujeto a la eliminación gradual.

Otro de los puntos destacados de la reforma impositiva es la reducción del impuesto de sucesiones: los republicanos acordaron doblar la actual cifra libre de impuestos en las herencias, que pasará de 5,5 a 11 millones de dólares para los ciudadanos solteros y de 11 a 22 millones para las parejas matrimoniales.

Por último, la ley permitirá una repatriación única de los beneficios en el extranjero a una tasa del 15,5% para el efectivo y sus equivalentes y del 8% para los ingresos reinvertidos, que anteriormente estaban sometidos a un segundo impuesto (luego de pagar los impuestos internos del país extranjero) del 35%. Se estima que los beneficios estadounidenses acumulados en el exterior exceden los 2,5 billones de dólares, que equivale a alrededor del 14% del PBI estadounidense. Según cálculos de la Comisión de Bolsa y Valores​ de Estados Unidos, compañías como Microsoft y Apple acumulan más de USD 252.000 millones y USD 128.000 millones respectivamente fuera del país, mientras que los beneficios en el exterior de Cisco, Oracle, Alphabet y Johnson & Johnson suman conjuntamente más de USD 215.000 millones.

En oposición a este impuesto especial, el Partido Demócrata sostiene que, lejos de crear nuevos trabajos o aumentar el salario real de sus empleados, la repatriación de fondos del exterior será utilizado por las empresas para la recompra de activos o para aumentar los dividendos de sus accionistas, como sucedió en 2004 cuando la misma medida fue promovida por la Administración de George W. Bush.

Posiblemente los demócratas tengan razón: la mayoría de las multinacionales estadounidenses ya tienen un excedente de fondos domésticos para realizar sus inversiones. Por otro lado, éstas mismas empresas ya realizaron una recompra de activos en los últimos años y repetir la misma estrategia una segunda vez sería poco probable.

Además, cabe considerar que el presente estado de la economía, con el mercado bursátil marcando más de 70 récords históricos en 2017, posiblemente desanime a las compañías a comprar acciones, que jamás han estado tan caras como lo están hoy. Lo cierto es que mantener un sistema que incentiva a las empresas a retener sus beneficios en el exterior no ayuda a nadie, mientras que la posibilidad de repatriar aquellos fondos genera oportunidades para crecer la economía nacional y se deshace de la injusticia que significa pagar un doble impuesto sobre los mismos ingresos.

Por su parte, tras la aprobación de la reforma tributaria, la compañía de telecomunicaciones AT&T anunció que pagará USD 1.000 en bonos a más de 200.000 empleados e invertirá USD 1.000 millones en el país en 2018. El conglomerado de medios de comunicación y proveedor de servicios de cable Comcast Corp anunció inversiones en infraestructura por encima de los USD 50.000 millones en los próximos cinco años, mientras que el banco Wells Fargo pactó subir su sueldo mínimo un 11% hasta 15 dólares por hora a partir de marzo.

La incógnita sobre el financiamiento del gasto público

El primer paso que se dio en dirección a la actual reforma fue la aprobación el pasado 19 de octubre de un presupuesto de más de 4 billones de dólares para el año fiscal 2018 que incluyó una serie de recortes en las facturas presupuestarias de la mayoría de los ministerios y agencias federales que fueron compensados por un mayor aumento dirigido al gasto militar.

La medida, que fue aprobada -como es habitual con las leyes de gasto público- sin mucho revuelo y con la única disensión, además del Partido Demócrata, del senador Rand Paul, implica un déficit presupuestario anual de al menos USD 460.000 millones. Los recortes de impuestos, por su parte, tienen proyectado subir el déficit fiscal por más de 1,5 billones de dólares a lo largo de una década.

La disminución de la recaudación como resultado de un recorte impositivo no debería distorsionar el mercado libre ya que la consecuente reducción del gasto gubernamental es más que compensado por un proporcional aumento del consumo y de la inversión privada que también se computan en el cálculo del PBI. Es por eso que un recorte de impuestos que no es acompañado por una reducción proporcional del gasto público "para pagar por" la caída de la recaudación no puede considerarse un recorte real sino más bien como un aplazamiento de las cuentas a pagar hacia el futuro.

Si el gobierno baja los impuestos pero el gasto público se mantiene por encima del nivel de recaudación, las alternativas restantes para financiar a la Administración y al déficit son la emisión de moneda (inflación) o el endeudamiento. Estados Unidos tiene la deuda nacional más alta del mundo (20,6 billones de dólares), una cifra que crece en 1 millón de dólares por minuto y que supera el valor de toda la economía del país (de aproximadamente 19,3 billones de dólares).

Bajo estas circunstancias, es predecible que el gobierno federal busque financiar el déficit fiscal a través de una política monetaria inflacionaria. A saber, una modificación en la reforma tributaria que no llamó la atención ni de los políticos ni de los medios apunta a esta estrategia: la sustitución del Índice de Precios al Consumidor como mecanismo oficial para medir la inflación por el Índice Encadenado, que toma en cuenta los cambios en los hábitos del consumidor a la hora de medir la inflación.

El Índice Encadenado subestima el nivel de inflación real de la economía porque asume que la inflación no reduce la calidad de vida de un individuo si, por ejemplo, aún puede comprar hamburguesas cuando ya no le alcanza el poder adquisitivo para comprar un bife. En consecuencia, el Índice Encadenado incrementa el impuesto inflación, un impuesto particularmente insidioso porque es oculto y regresivo (afecta mayormente a los sectores de menores ingresos). Además, como las cargas impositivas siempre están indexadas a la inflación, el Índice Encadenado, al subestimar el nivel de inflacion real y apreciar artificialmente el nivel de ingreso personal, acelerá el ritmo al cual los individuos suben en la estructura de tramos impositivos con el paso del tiempo.

Si el gobierno federal solo está dispuesto a promover una reforma fiscal parcial, promoviendo una reforma tributaria sin considerar la otra cara de la moneda, -el gasto público-, corre el riesgo de enfrentar los mismos resultados que dicha política económica ha provocado en otros países: una crisis monetaria o un default de la deuda.  

La reducción de los impuestos -el derecho a que los contribuyentes retengan más de su propio dinero de la mano del Estado- nunca es el problema. El problema es el gasto público desmesurado que ni los republicanos ni los demócratas han dado muestra de estar dispuestos a reducir.

La influencia de Estados Unidos y especialmente del dólar en el panorama geopolítico mundial y en el sistema financiero global podrá permitir al país norteamericano sostener una política económica contradictoria por más tiempo que otros países con mayor dependencia al mercado internacional, pero eventualmente ni los países más ricos y poderosos pueden evadir las leyes fundamentales de la economía.

Sin embargo, en tiempos en los cuales los constantes avances tecnológicos y otros factores que exceden el poder del Estado pueden generar expansiones económicas sin precedentes, "comprar tiempo" puede ser el arma secreta que permitirá, como anticipa Trump, que el crecimiento económico supere las graves deficiencias fiscales que enfrenta no solo Estados Unidos sino la mayor parte del mundo.

La actual administración lleva un año en el poder y su primer victoria legislativa, aunque lejos de ser perfecta, es bienvenida por un sector privado asfixiado por una carga tributaria insostenible que no habia sido sustancialmente reducida desde la presidencia de Ronald Reagan en los ochenta. Este último mandatario, contrariamente a la creencia popular y del propio Trump, que lo venera como un símbolo de responsabilidad fiscal, promovió un significativo recorte impositivo cuyo boom económico llegó a sus límites ocho años después debido al endeudamiento que causó su negativa a bajar el gasto público.

En sus ocho años como presidente, Reagan triplicó la deuda federal bruta, que pasó de 900.000 millones de dólares en 1981 a 2,7 billones de dólares en 1988. Con su incesante promesa de "drenar el pantano", esperemos que Trump no repita los mismos errores que sus predecesores.

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