¿Se puede romper el Mercosur?: máxima tensión ante el inminente choque entre Brasil y Argentina

Es probable que la cumbre de esta semana en Bento Gonçalves, Rio Grande do Sul, haya sido la última de una era para el Mercosur. Desde el 26 de marzo de 1991, cuando Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay firmaron el Tratado de Asunción, el proceso de integración tuvo vaivenes, pero nunca se puso en duda el carácter estratégico de la alianza entre los cuatro países. Esto puede empezar a cambiar el próximo martes, cuando Alberto Fernández y su equipo desembarquen en la Casa Rosada.

Desde Fernando Collor de Mello y Carlos Saúl Menem a principios de los 90, hasta Jair Bolsonaro y Mauricio Macri en 2019, los presidentes de Brasil y Argentina estuvieron casi siempre alineados en la forma de entender el desarrollo regional. Nunca antes un presidente brasileño en ejercicio y uno electo en Argentina habían intercambiado agresiones como lo hicieron Bolsonaro y Fernández en estos meses. Nunca antes los mandatarios de los dos pilares del Mercosur tuvieron miradas tan opuestas de la política y de la economía.

Fernández, que se declara amigo de Lula da Silva, es visto desde hace tiempo con mucha desconfianza por el ex capitán del Ejército, que intervino en la campaña electoral argentina para apoyar a Macri, algo sin precedentes. “Con el posible regreso de la gente del Foro de São Paulo a Argentina, el pueblo va en masa a retirar su dinero de los bancos. Argentina, cada vez más próxima a Venezuela”, escribió en su cuenta de Twitter tras las primarias en las que Fernández arrasó.

El entonces candidato a presidente redobló la apuesta. Dijo que consideraba un orgullo el rechazo de alguien “misógino y racista” como Bolsonaro. Luego dio un paso más y visitó a Lula en la cárcel, semanas antes de su liberación.

Entonces, el impredecible mandatario brasileño empezó a amenazar con la posibilidad de romper la alianza regional. “El actual candidato que está al frente en la Argentina estuvo visitando a Lula da Silva. Dijo que era una injusticia que él esté preso y que quiere rever el Mercosur. Entonces, Paulo Guedes (ministro de Economía de Brasil), perfectamente afinado conmigo, señaló que si crea problemas Brasil se saldrá del Mercosur, y está avalado”, sostuvo Bolsonaro.

Es cierto que en las últimas semanas se vieron algunos gestos de distensión, como el encuentro que mantuvo Fernández este jueves con Rodrigo Maia, presidente de la Cámara de Diputados de Brasil. Pero incluso aunque ambos mandatarios den por superados los agravios personales, los separa un abismo que parece infranqueable: sus miradas de la economía y de la integración global están en las antípodas.

Bolsonaro quiere liberalizar la economía, firmar tratados de libre comercio y alinear su política exterior a la de Estados Unidos. Fernández cree que el gobierno de Macri fracasó por intentar cosas parecidas en Argentina y promete hacer exactamente lo contrario.

Las consecuencias para el Mercosur de que Brasil y Argentina naveguen en cursos opuestos pueden ser devastadoras. Más aún si se considera que ambos tienen ante sí la posibilidad de una reelección, lo que significa que podrían convivir durante siete años, más que cualquier otro par de presidentes de estos países en el pasado reciente.

“La integración es una decisión política y como tal depende de las relaciones entre los gobiernos. Serán las decisiones de política exterior, económica, comercial y aduanera las que determinarán el futuro del bloque. No habrá rupturas dando un portazo. Será un irse sin decir adiós y dejar que el proyecto de integración, como todos los que ha vivido nuestra región, muera de muerte natural. Las consecuencias para Argentina estarán en el ámbito de su sociedad comercial con Brasil. Pero más me preocupa la falta de sintonía política, porque eso puede conducir a Brasil a medidas unilaterales en otros campos, incluyendo al desarrollo nuclear. Sin Mercosur, tendrá las manos libres para hacer sus propias políticas. Argentina debe hacer el esfuerzo de mantener el bloque y a Brasil dentro de él”, dijo a Infobae Raúl Bernal-Meza, profesor de relaciones internacionales de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires.

Argentina y Brasil en los orígenes del Mercosur

El Mercado Común del Sur es fruto de la evolución del vínculo bilateral entre Argentina y Brasil tras la consolidación de la democracia en ambos países, en un contexto mundial marcado por el avance de la globalización y de los tratados de libre comercio. Los primeros pasos los dieron a partir de 1985 los presidentes Raúl Alfonsín y José Sarney, que en 1988 firmaron un tratado de integración.

El proceso se aceleró al comienzo de la década siguiente, con la llegada de Carlos Saúl Menem a la presidencia argentina. Su clara apuesta por la liberalización económica tuvo eco en los gobiernos de Fernando Collor de Mello y Fernando Henrique Cardoso. En 1991 se incorporaron Uruguay y Paraguay a la mesa de negociación y el 26 de marzo, con la firma del Tratado de Asunción, comenzó a gestarse el Mercosur.

El eje estaba puesto en ir reduciendo progresivamente los aranceles para aumentar el intercambio entre los países y reducir los costos para empresarios y consumidores en las cuatro naciones. El bloque quedó oficialmente conformado como persona jurídica internacional el 16 de diciembre de 1994, con la firma del Protocolo de Ouro Preto.

Entonces se estableció un arancel externo común para coordinar el comercio con otras regiones del mundo. Desde 1999 el Mercosur se conformó como una zona libre de aranceles, salvo para ciertos bienes protegidos.

“Debido a las características de los procesos de integración entre Brasil y Argentina, las negociaciones y los avances, o retrocesos, siempre han dependido del buen entendimiento entre los mandatarios de los países. El Mercosur avanzó bastante bien hasta la confirmación en 1994 de su estructura institucional, con el Protocolo de Ouro Preto, que contaba con la presencia de los presidentes en las reuniones semestrales del Consejo del bloque. Aun cuando Argentina comenzó a enfrentar problemas con la Ley de Convertibilidad, la buena relación entre Menem y Cardoso permitió superar temporalmente las dificultades en el Mercosur. A pesar del colapso del régimen cambiario argentino y de la crisis que enfrentó el país entre 2001 y 2002, Brasil siempre buscó ayudar en los procesos de ajuste y en los acuerdos con el FMI”, sostuvo Paulo R. de Almeida, profesor de Economía Política del Centro Universitario de Brasilia, en diálogo con Infobae.

Desde el comienzo estuvo la idea de incorporar a otros países. De hecho, Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Guyana y Surinam se sumaron como “estados asociados”. Pero solo dos países fueron más allá de eso.

El único que llegó a convertirse en miembro pleno fue Venezuela en 2012. Sin embargo, fue suspendida indefinidamente en 2017, por la “ruptura del orden democrático”. Bolivia firmó el protocolo de adhesión en 2012, pero el proceso nunca llegó a completarse y, por ahora, permanece en un limbo.

“A partir de 2003, con Lula da Silva en Brasil y Néstor Kirchner en Argentina, se suponía que la adopción de medidas relativamente similares en ambos países podía representar para el Mercosur la entrada en una fase de coordinación real de las políticas macroeconómicas y sectoriales —continuó Almeida—. Pero a causa de los desacuerdos entre los dos presidentes, que parecían competir por el prestigio en la región, los países tomaron caminos totalmente diferentes. Lula prefirió politizar indebidamente el Mercosur, creando nuevos organismos que no tenían nada que ver con la vocación original del acuerdo, y Kirchner se embarcó en una nueva ola nacionalista y proteccionista, a expensas de los compromisos adoptados. El bloque dejó de servir a su objetivo principal de ser una plataforma para la inserción global de las economías de los países miembros y se convirtió en un mercado egocéntrico, casi un avestruz”.

Si el deterioro económico y las tensiones crecientes en la región habían congelado cualquier avance en los mecanismos de integración, el triunfo de Bolsonaro en Brasil agregó aún más incertidumbre. Decidido a dejar atrás una larga historia de políticas proteccionistas y a ampliar el intercambio de Brasil con el mundo, el nuevo gobierno, con el economista ortodoxo Paulo Guedes como bandera, empezó a cuestionar al Mercado Común.

“El Mercosur es demasiado restrictivo para lo que estamos pensando. Brasil quedó prisionero de alianzas ideológicas, y eso es malo para la economía”, dijo Guedes tras las elecciones de octubre de 2018. “El Mercosur no es prioridad”, agregó.

“Lo que genera actualmente incertidumbre no son las diferencias políticas, sino el giro totalmente novedoso por parte del gobierno brasileño en relación a su propia propuesta de inserción internacional. La región, primero el Mercosur y luego Sudamérica como un todo, se pensaban como su espacio prioritario para la internacionalización de sus empresas y como respaldo a su aspiración de convertirse en un jugador global. Así había sido desde Sarney y se había consolidado con gobiernos tan diferentes ideológicamente como el de Cardoso y el de Lula. Es este desdibujamiento de Brasil en la región el que definió la crisis de su principal apuesta política, la Unasur, y nos lleva a la actual incertidumbre sobre el Mercosur”, dijo a Infobae Damián Paikin, investigador del Centro de Estudios de la Estructura Económica de la Universidad de Buenos Aires.

Sin embargo, este año se vio, una vez más, la importancia del vínculo entre los presidentes para encauzar las relaciones. Macri, que coincidía con Bolsonaro en el objetivo estratégico de bajar las restricciones al comercio internacional, persuadió a su par brasileño de la conveniencia de actuar en conjunto, y fue relativamente exitoso para contenerlo. La expresión más acabada del entendimiento fue la histórica firma de la carta de intención del acuerdo con la Unión Europea.

“Nosotros tuvimos dudas a fines del año pasado sobre la utilidad del bloque. Pero luego apostamos al Mercosur y este venía siendo exitoso con la Argentina de Macri”, dijo semanas atrás el canciller Ernesto Araújo en una entrevista con el diario Valor Económico. Pero la llegada de Fernández al poder cambió radicalmente el escenario, sobre todo por la volatilidad extrema que adquirió la política exterior brasileña en tiempos de Bolsonaro.

“Cuando se entiende que un proyecto de integración regional es una política de Estado, la existencia de gobiernos con orientaciones ideológicas divergentes es un desafío que se puede sortear. El problema es cuando uno o más líderes comienzan a descuidar o incluso a ver a un bloque como adversario del proyecto nacional. Es por esta razón que se puede decir que el Mercosur enfrentará su peor momento desde la firma del Tratado de Asunción. Primero, porque el gobierno brasileño, a través de Guedes, ya ha indicado que no es una prioridad. Segundo, por el cambio en el perfil de inserción externa de Brasil, que, a través de un discurso sectario, reduccionista y equivocado, tiende a dividir al mundo en dos grupos: los aliados y los enemigos”, explicó Leandro Gavião, doctor en historia política y profesor de la Universidad Católica de Petrópolis, consultado por Infobae.

¿El fin del Mercosur?

El discurso de Bolsonaro en la cumbre de Bento Gonçalves pareció destinado a Alberto Fernández. “Hay una apertura de Brasil al mundo. Tenemos que asegurar que los acuerdos de comercio del Mercosur con la Unión Europea y el EFTA (el área de libre comercio formada por Suiza, Noruega, Islandia y Liechtenstein) sean implementados con rapidez (...) No podemos perder más tiempo, necesitamos un Mercosur más eficiente, sin aceptar retrocesos ideológicos”.

“El camino que ha propuesto Bolsonaro es la apertura rápida y progresiva, buscando compensaciones a través de la firma de acuerdos de libre comercio, tomando como ejemplo el modelo chileno —dijo Bernal-Meza—. Creo que el nuevo gobierno argentino profundizará la protección del mercado interno en el marco del Mercosur, y esto irá contra la estrategia de Brasil, que contará con el apoyo de Uruguay y de Paraguay. A pesar de que Brasil es un país que protege mucho su economía, siempre acusó a Argentina de ser proteccionista. Lo que sucedió es que por las sintonías políticas entre los gobiernos no hubo decisiones unilaterales. Ese escenario ahora no existirá”.

Fernández fue siempre muy crítico del pacto con Europa, considerado un triunfo diplomático para Bolsonaro. “Un acuerdo así no genera nada para festejar sino muchos motivos para preocuparnos”, escribió en su cuenta de Twitter tras la firma del acuerdo. La necesidad de conservar una base de apoyo constituida por sectores económicos de baja productividad, que no están en condiciones de competir en el mercado mundial, lo obliga a mostrar reparos hacia cualquier plan que suponga abrir la economía.

“En el campo de las diferencias ideológicas entre los dos presidentes, la agenda económica es uno de los temas que más llama la atención. Todo indica que Fernández rescatará la línea kirchnerista de fuerte escepticismo sobre las ganancias que se pueden obtener con la apertura del comercio. De ser así, Argentina tenderá a no querer un cambio en la arquitectura institucional del Mercosur, lo que hará que el bloque siga siendo una unión aduanera imperfecta. Bolsonaro, por otro lado, tiene como ministro a un liberal de la Escuela de Chicago que es extremadamente crítico con la intervención del Estado y un entusiasta casi religioso de la apertura económica”, dijo Gavião.

Difícilmente el nuevo gobierno argentino vaya a acompañar a Bolsonaro en su objetivo de bajar el arancel externo común del Mercosur. La mayor incógnita es si el presidente brasileño estará dispuesto a llevar adelante sus amenazas rupturistas ante la imposibilidad de avanzar con reformas consensuadas.

“Ahora el Mercosur puede no ser estratégicamente relevante para Brasil a nivel macroeconómico, pero sigue siendo extremadamente importante a nivel microeconómico para decenas, cientos, miles de empresas de todos los tamaños y especializaciones, así como para el agronegocio en general —dijo Almeida—. Genera miles de millones de dólares de comercio intrarregional y es responsable de cientos de miles de puestos de trabajo en todas las cadenas de producción. Una decisión de paralizar el Mercosur, o incluso de regresarlo a una simple zona de libre comercio, puede ser desastrosa para una enorme diversidad de intereses nacionales en todo el espacio económico intrarregional y extrarregional. Si ambos presidentes escuchan a sus asesores económicos más sensatos, pronto renunciarán a la loca idea de debilitar la alianza económica y encontrarán formas de renovar el diálogo bilateral”.

Brasil es el principal socio comercial de Argentina, así que los efectos de una retracción del intercambio serían nefastos para el país. Argentina es el tercer socio de Brasil, detrás de China y de Estados Unidos, pero tiene una importancia adicional porque es el primer destino de sus bienes industriales, de modo que el costo también sería altísimo para Bolsonaro.

No es casual que en las últimas semanas se hayan acercado importantes actores económicos y políticos a los entornos de ambos presidentes para bajar la tensión. La visita de Rodrigo Maia a Fernández forma parte de esos intentos. El presidente electo habló en un tono muy diferente del que venía empleando. “Transmitan al presidente Jair Bolsonaro mi respeto y valoración para trabajar juntos. Mi primer gesto con Brasil es enviar como embajador a alguien muy valorado por mí”, dijo Fernández en alusión a Daniel Scioli, ex gobernador de la provincia de Buenos Aires.

“No creo que Brasil decida abandonar el Mercosur, puesto que independientemente de cualquier descompás que pueda producirse con la Argentina, continúa haciendo parte del horizonte estratégico de varios segmentos del empresariado brasileño, así como del argentino. Pienso que la dimensión económica del bloque que guarda relación con una inserción externa dependiente será preservada, y en todo caso será función de la acción política favorecer soluciones negociadas que articulen las estrategias, muchas veces contradictorias, del propio empresariado en cada uno de los países”, dijo a Infobae Leonardo Granato, profesor del Departamento de Administración de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul.

Es probable que los esfuerzos de quienes intentan mediar en el entorno de cada presidente alcancen a evitar que el Mercosur se rompa del todo. Pero cuesta creer que puedan ser suficientes para que haya una cooperación real entre dos gobiernos que tienen proyectos políticos opuestos y que se sostienen internamente en sectores con intereses contrarios. Aunque no haya un quiebre definitivo, cierto deterioro del Mercosur parece inevitable.

“La salida de Brasil del Mercosur es improbable por al menos dos razones. En términos concretos debería denunciar el acuerdo, lo que llevaría a un engorroso proceso de separación, con involucramiento parlamentario. Por otro lado, pondría en stand by la aprobación del tratado con la UE, lo cual sería para Bolsonaro un retroceso en su propia apuesta. Sin dudas, lo que sí podría hacer es avanzar por sí solo en nuevos acuerdos, por ejemplo, con China. Eso iría en contra de la normativa del bloque, pero pondría a Argentina en la disyuntiva de sumarse a las negociaciones o iniciar un camino de reclamaciones de difícil pronóstico”, concluyó Paikin.

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