¿Qué significa cuando un gobierno nacional, especialmente un gobierno que siempre está en el centro de la atención mundial como el de los Estados Unidos, emite documentos de política pública que se supone deben explicar sus prioridades de defensa y su estrategia global en general? Y ¿qué sentido tiene hacer saber a todos, incluyendo a sus enemigos, cuáles son sus preocupaciones y sus planes para el futuro?
Debo dejar en claro aquí que el argumento que sigue no es una defensa del secretismo de gobierno en absoluto. Después de todo, toda administración que funcione debe, se supone, tener ideas sobre las cuestiones políticas que la rodean y tener la capacidad para decidir las metas que son más importantes (cuando menos desde su perspectiva) que otras. De hecho, debe a su público declarar que, en los gastos en educación, pretende dar prioridad a, digamos, las escuelas primarias y menos prioridad a, digamos, las universidades de dos años si eso es lo que realmente cree que debe hacer; o, en otro campo, dejar en claro que pretende proteger algunas ramas de la investigación médica reduciendo los fondos para otras. Y, si no le gusta a uno esa decisión, bueno, vote por otro.
Los cínicos experimentados señalarán que todas las nuevas administraciones estadounidenses producirán, dentro del primer año tras su elección, un "plan para reducir el déficit,"... "para la reforma de salud" ... "para mejorar la educación pública." A veces, no ocurrirá mucho más (piense en los planes para la reforma del cuidado a la salud de Hillary Clinton), pero estos reveses no deben y no van a evitar que los gobiernos expliquen sus intenciones y definan sus prioridades. Aún así, ¿es inteligente hacerlo en el más riesgoso y peligroso terreno de la estrategia exterior y militar de una nación?
He estado ponderando esta pregunta durante el último medio año al leer y releer los dos más importantes documentos públicos ofrecidos por la administración de Obama sobre su evaluación general de las tendencias globales y las respuestas recomendadas de los Estados Unidos a ellas. He enfatizado la palabra 'públicos' aquí, para distinguir lo que ocurre ahora con la práctica usual de los gobiernos, históricamente, de mantener confidenciales sus esfuerzos por medir las capacidades nacionales frente a los compromisos externos.
Los historiadores podrán decirle que se produjo un inacabable flujo de memos internos en la tardía España imperial acerca de cuál de sus diversos campos de batalla -- los países bajos, Alemania, el Mediterráneo, las Indias -- tenía que ser prioritario. Pero todo ello era "alta política", no para las Cortes y ciertamente no para el hombre de la calle. De nuevo, en los peligrosos años 1930, los planificadores del gobierno británico pasaron mucho tiempo evaluando las relativas amenazas a su Imperio desde Alemania, Italia y Japón, pero no se informó al público y por ello éste no tuvo ningún papel en aquello, excepto por referencias en los documentos a la falta de disposición a luchar en el extranjero. Y, ¿para qué dejar que Berlín y Tokio supieran lo que estaban pensando?
Así es que, ¿qué debe pensar uno del hecho de que, en febrero, el Departamento estadounidense de la Defensa publicó un pesado documento de 105 páginas llamado Revista Cuatrianual de la Defensa, una evaluación ordenada por el Congreso de las fuerzas armadas y políticas militares estadounidenses que se supone debe censar todos los retos que enfrenta el Número Uno del mundo, y es aprobada por el Secretario de la Defensa Robert Gates? ¿O del hecho de que, tres meses después, la Casa Blanca haya publicado su propia Estrategia de Seguridad Nacional, en mayo de 2010, aprobada por el mismo presidente Obama?
No se pretende aquí hacer una comparación crítica de los dos documentos -- esencialmente, cantan a un tono muy parecido. Pero, parece que valdría la pena hacer dos preguntas más amplias, Primero ¿qué caso tiene? Y segundo, ¿dónde está la priorización?
La primera pregunta es probablemente más fácil de responder: es para tener buenas relaciones públicas. Sucesivas administraciones estadounidenses han sido acusadas de carecer de un enfoque holístico para las cuestiones internacionales, que no tienen una "estrategia general" y que sus rivalidades entre servicios y "pleitos territoriales" con otras agencias hacen difícil separar el bosque de los árboles. ¿Por qué no, entonces, encarar a los críticos demostrando que el gobierno estadounidense realmente puede ofrecer una estrategia de seguridad nacional? ¿Por qué no probar equivocado el dicho del gran geopolítico Sir Halford Mackinder, que las democracias no pueden pensar estratégicamente a menos que estén en un estado de guerra? Además, el Congreso ha ordenado revisiones cuatrianuales acerca de la defensa, así es que se le tiene que alimentar con algo. Estos documentos son por ello sólo distractores burocráticos, listos para ser destruidos a un mes más o menos de su publicación.
Más importantemente, ¿qué dicen estos solemnes reportes acerca de las prioridades políticas que promete la administración Obama seguir en los años por venir? Bueno, realmente, no mucho. El documento de Estrategia de Seguridad Nacional de la Casa Blanca es el más débil de los dos. Comienza, como el documento del Pentágono, diciendo que los Estados Unidos son "una nación en guerra," aunque nunca explica por qué, si esta declaración es cierta, no hemos movilizado una vigésima parte de lo que nos movilizamos cuando luchamos la última gran guerra. Parece que somos ya una nación que pretende estar en guerra, o un país que realmente está en guerra pero que no quiere pagar los inevitables costos. Cualquiera de estas actitudes es peligrosa.
Segundo, la tan importante "guerra" (en la que debemos "alterar, desmantelar y derrotar al Al-Qaeda y a sus violentos aliados extremistas") identificada en el inicio de los documentos recibe tan sólo tres páginas, pp. 19-22, antes de que el texto se eleve a cosas de mayor importancia: un "ciberespacio seguro," "gastar sabiamente los dólares del contribuyente," "Fortalecer el Poder de Nuestro Ejemplo." Gran parte de ello parece más ser el prólogo de la Constitución de la ONU que un documento de estrategia nacional. Y la declaración cuatrianual de defensa que hace el Pentágono no es mucho mejor, con grandes secciones acerca de "Cuidar a Nuestro Pueblo," "Reformar la Forma en que Conducimos los Negocios," y "Marco de Trabajo para la Administración de Riesgos a la Defensa." Pero es mejor, irónicamente, porque los servicios armados querían cada uno 'su' parte del presupuesto futuro entre ahora y el 2015, y tuvieron así que indicar crudamente para qué era necesario su presente y futuro armamento -- submarinos de ataque, brigadas del Cuerpo de Marina. Las secciones más interesantes del reporte son por ello un conteo de tres páginas sobre los "Principales Elementos de la Estructura de Fuerza de los Estados Unidos" para los próximos cuatro años, además de una declaratoria bastante cándida sobre el no permitir ser expulsados de Asia por una creciente China (p. 31, "ambientes anti-acceso").
Ni siquiera esto, sin embargo, es una estrategia general priorizada. Los servicios armados tienen que categorizar la importancia relativa de la lucha contra el terrorismo global, el calentamiento global, y los estados fallidos, aunque ninguno de ellos parece preocuparse mucho por estas cuestiones -- ¿qué pueden hacer los portaaviones ahí? Tampoco están muy interesados en hacer frente a la amenaza que presentan las armas para la destrucción masiva -- quizá la Fuerza Aérea pudiera bombardear algunas instalaciones nucleares clandestinas, pero ¿qué gana con eso la Armada? Además, el hecho claro es que todos los servicios tienen miedo a definir las prioridades estratégicas y operativas de los Estados Unidos en un sentido real -- ponerlas en orden -- porque salen perdiendo. Declarar que el ascenso de China es la mayor amenaza que enfrentan los intereses estadounidenses es maravilloso para los Marinos estadounidenses, posiblemente para la Fuerza Aérea, pero inútil para la Armada. Declarar que la prioridad es tener más "elementos en el terreno," es tremendo para los Marinos y para la Armada, pero ominoso para la más grande Marina de superficie. Entonces, todas estas revisiones cuatrianuales de la defensa tienen que agacharse y negociar, dando un trozo del pastel a todos, y nunca pueden explicar una estrategia política coherente y ordenada. Quizá Mackinder haya tenido razón después de todo: las democracias no pueden pensar estratégicamente a menos que estén en una verdadera guerra, algo que no son las campañas en Irak y en Afganistán.
Gouverner, c'est choisir (gobernar es elegir), dice el viejo proverbio francés. Ahora, con base en estos documentos caramente producidos, ello no ocurre. A menos que exista alguna evaluación secreta y supremamente sagaz en alguna caja fuerte del Pentágono o de la Casa Blanca, los Estados Unidos no han realmente priorizado la estrategia de seguridad nacional del todo.