"En lugar de evolucionar del subdesarrollo al desarrollo, Argentina hizo un proceso inverso"

Argentina tiene un "federalismo excepcional" que, entre otras cuestiones, se caracteriza por la disparidad que existe entre las provincias, en las que conviven regímenes de características feudales y otros con mayor presencia de instituciones democráticas y participativas. Las primeras son definidas como mayoritaristas; entre ellas están Formosa, Santa Cruz, La Rioja, San Luis y Catamarca. Las segundas son las pluralistas y en ese grupo pueden contarse Santa Fe, la ciudad de Buenos Aires, Corrientes y Mendoza. Así lo sostienen los jóvenes politólogos Alfredo Busmail y Juan Andrés Miño, que con esta investigación ganaron el premio de Ensayo que otorgó la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas junto con Editorial El Ateneo. El trabajo llegó este mes a las librerías con el título Democracia y elecciones. Apuntes para una reforma política (El Ateneo).

Busmail y Miño aún no tienen treinta años y ya se graduaron como licenciados en Ciencia Política. Vivieron en México, donde recibieron el título de magíster en Ciencias Sociales en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), y volvieron al país a cursar el Doctorado de Ciencias Sociales en la Universidad de San Martín, además de ser becarios del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet). En medio de tanta vida académica, estos entrerrianos dedicaron varios meses a investigar el andamiaje institucional, político y electoral de las provincias argentinas, para lo cual analizaron setenta constituciones provinciales y la legislación electoral entre 1983 y 2014.

En el libro, en el que abundan datos precisos, citas bibliográficas y una minuciosa descripción de los estados provinciales, Busmail y Miño elaboraron un Índice de Democracia Mayoritaria que les permitió clasificar a las instituciones para después pensarlas en relación con el desarrollo institucional y democrático que pueden alcanzar y cómo esto se vincula con lo económico, la participación ciudadana y la competitividad en las elecciones locales.

Los autores visitaron la redacción de Infobae para dialogar sobre el libro y explicar por qué sostienen que las provincias que mayor dinero reciben del Estado federal son los que tienen peores democracias.

—Les propongo comenzar esta charla con la profundización de una afirmación que hacen en el libro. Dicen que Argentina tiene un federalismo excepcional. ¿Qué significa esa calificación?

Alfredo Busmail: Hay una variación muy importante de las instituciones políticas provinciales al interior de la Argentina que es importante destacar y no suponer como normal, porque hay una tendencia a pensar que todos los federalismos son iguales. Pero, a diferencia de los federalismos latinoamericanos como Brasil o México, Argentina sólo es comparable con el caso de India, que es la democracia más grande del mundo, en términos de la cantidad de ciudadanos. La variación de las instituciones en Argentina es un fenómeno que es muy particular y sobre el que queremos llamar la atención.

Juan Andrés Miño: Casi por definición, los federalismos en el mundo a nivel subnacional organizan sus poderes públicos con cierta libertad, pero suele suceder que hay una suerte de imitación de los regímenes electorales del nivel nacional. En Argentina, lo frecuente es que las reglas electorales y las instituciones políticas se organizan de un modo muy diverso. Por ejemplo, nos referimos al bicameralismo, que viene de tradiciones políticas institucionales muy distintas y en Argentina tenemos variaciones en las provincias. Lo mismo pasa con muchas reglas electorales, algo que no se verifica en otros federalismos del mundo. En ese sentido es excepcional: las instituciones varían, gozan de los mismos derechos, porque está garantizado por la Constitución Nacional, pero tienen distintas organizaciones de los poderes públicos y eso implica un montón de consecuencias en términos de los derechos efectivos que tienen los ciudadanos.

Busmail: Y en términos de la posibilidad de ejercer la rendición de cuentas y de que los ciudadanos sean incluidos en la formulación de las políticas públicas. En este sentido, se rompe con la idea de un ciudadano-un voto, porque podríamos decir que en cada provincia un ciudadano vale distinto.

—Después de una investigación muy compleja, ustedes arman un mapa que muestra las desigualdades entre provincias. ¿Qué implicancias tienen para los ciudadanos de esas provincias y para el sistema democrático argentino?

Miño: Básicamente tiene defectos sustantivos sobre unas variables como la competitividad. No es cierto que en todas las provincias existan los mismos niveles de garantías para que la oposición pueda ser representada en los legislativos. No es cierto que los ciudadanos tengan la misma posibilidad de ejercer el control de la rendición de cuentas vertical, esto es, poder sancionar a sus Gobiernos cuando tienen un mal desempeño y ejercer efectivamente los derechos políticos.

"En algunas provincias la alternancia es casi imposible"

Busmail: Hay dos grandes déficits en torno a las instituciones políticas y tienen que ver con consecuencias sobre el régimen democrático. Por un lado, la sobrerrepresentación y la subrepresentación en el Poder Legislativo. Tenemos provincias en las que los oficialismos a veces son enormemente sobrerrepresentados y las oposiciones son reducidas a un mínimo que es incompatible con la democracia, en el sentido de que los votos no necesariamente siguen linealmente los espacios en diputados. Esto quiere decir que, mientras los oficialismos, con una determinada cantidad de votos, obtienen proporcionalmente más diputados, a la inversa, los opositores tienen más votos que los que se traducen en bancas. Eso por un lado. Por otro, una cuestión fundamental: la posibilidad de alternancia y los márgenes de victoria en las provincias.

—¿No hay alternancia?

Busmail: En algunas provincias la alternancia es casi imposible y, por ejemplo, cuando existe la regla de reelección, vemos empíricamente que en Argentina desde 1983 hasta el 2014 han existido 67 intentos reeleccionistas, de los cuales 58 fueron afirmativos. Es decir, que los gobernadores que se presentaron a reelecciones fueron reelectos en su mayoría. Esta no es situación normal cuando tenemos márgenes de victoria demasiado amplios y cuando consideramos que los 11 casos en los que no fueron exitosas esas reelecciones se trató de gobernadores interinos o que no eran apoyados por el oficialismo nacional; esto no es un dato menor. Por otra parte, hay situaciones donde las elecciones son poco compatibles con la democracia, cuando tenemos márgenes de victoria no competitivos. Por ejemplo, un tercio de las elecciones realizadas en las provincias corresponden a márgenes de victoria de entre 15 y 30 puntos de distancia entre el partido ganador y el segundo. Del 20% del total de las elecciones, la distancia entre el oficialismo y el principal partido de oposición ha sido de más de 30 puntos y, finalmente, tenemos un 7% de elecciones en los que la distancia ha sido de más del 50% de los votos.

"Uno de cada cinco gobernadores es electo con un porcentaje menor que el que fija la regla nacional para el presidente"

Miño: En el libro hacemos un diagnóstico de la variación de las instituciones políticas: hay provincias que siguen una tradición mayoritarista y otras que siguen una tradición pluralista. Esto se refleja en una serie de reglas que hacen a la composición de los Gobiernos. Por ejemplo, tenemos provincias que se diferencian en la elección de los legislativos y los ejecutivos. En el caso de los ejecutivos, tenemos gobernadores electos con simple mayoría: uno de cada cinco gobernadores en Argentina es electo con menos del porcentaje que estipula la regla electoral nacional para elegir presidente, por ejemplo, la provincia de Buenos Aires. En muchas provincias hay ballotage y en otras no. En algunas provincias, los gobernadores tienen altísima injerencia en las leyes que se sancionan y para vetarlas, en otras no. Y en los legislativos, tenemos provincias bicamerales y otras unicamerales; tenemos distritos que son mayoritarios y que pueden otorgarle el 90% de la representación al ganador y el resto a los partidos de la oposición, aun cuando ésta obtenga el 30%. Como sucedió en Santa Cruz en 2011, donde se llevó el 8% de representación y el oficialismo, que sacó el 60%, se llevó un 90% de representación. Esto hace que los mecanismos de rendición de cuentas del Legislativo queden desactivados. También hay provincias donde es muy fácil modificar la regla electoral y la Constitución, y otras donde se necesitan mayores niveles de acuerdo. En el libro establecemos un Índice de Democracia Mayoritaria y así vemos que hay provincias con tendencias mayoritaristas, como Santa Cruz, Formosa o San Juan y provincias que siguen tradiciones pluralistas, como Mendoza, Corrientes, Santa Fe o la Ciudad de Buenos Aires.

—Se podría concluir entonces que episodios como los de la elección de Tucumán no podrían evitarse, que lo extraño hubiese sido que no pasara nada y que lo lógico sería pensar que así son las elecciones en Formosa, Santa Cruz o San Juan.

Miño: Es así, y en el caso de Tucumán se sumó un factor que es político. Hubo una oposición que logró ser apoyada electoralmente, entonces lo que uno ve que es cuando las elecciones no tienen garantía de transparencia, equidad electoral y están muy sesgadas en favor de un partido de Gobierno, lo que suele pasar es que para la oposición es muy fácil impugnar los resultados y ser creíbles. Las elecciones tienen que ser transparentes y equitativas, porque los ciudadanos y los perdedores tienen que poder aceptar que esos resultados son sensatos y reales. Cuando eso no sucede, se entra en una serie de denuncias de fraude que tienen muchas consecuencias sobre la toma de decisiones por parte del Gobierno, porque una administración que asume con esa deslegitimación es problemático.

"Nos satisface que a partir de la lectura de nuestro libro, se diga que lo de Tucumán era un caso predecible"

Busmail: Que se diga que Tucumán es un caso predecible a partir de la lectura de nuestro libro, nos satisface. Lo que intentamos hacer es un análisis sistemático de las elecciones y de las instituciones en Argentina, cuando la sistematicidad, y en particular el uso de métodos estadísticos, no es la regla en las ciencias sociales en América Latina y, a veces, tanto más en Argentina, donde se sigue una tradición más propia del siglo XIX de investigar, que tiene que ver con darle lugar a la libre interpretación frente al uso correcto de la lógica y de la evidencia empírica. En este sentido, creemos que el análisis sistemático permite observar los comportamientos en el largo plazo, detectar las regularidades y poder predecir cómo se comportan en adelante los fenómenos sociales.

"Se piensa que todo actor que se enfrente al oficialismo nacional o provincial votado cada cuatro años, debe ser eliminado"

—Siguiendo esta línea de razonamiento y a más de tres décadas de democracia ininterrumpida, ¿es posible un balance? ¿Las instituciones han evolucionado? ¿Estamos peor o mejor que en 1983?

Busmail: Lo que quisimos plantear como premisa general es que en Argentina se ha dado una discusión desde 1983 en un sentido pro democrático y que eso es positivo frente a la opción dictatorial, pero que se ha dado un perfil de discusión pro democrática muy dependiente de la idea o del principio de soberanía popular. Esto es, se ha enfrentado a la idea de la existencia de poderes fácticos y de actores con poder de veto. En este sentido, podemos mencionar a los militares y, más cerca en el tiempo, a los empresarios. Por otro lado, se ha metido todo en la misma bolsa y que todo actor que se enfrente al oficialismo nacional o al Presidente votado cada cuatro años o al gobernador votado cada cuatro años, es algo que debe ser eliminado. Me refiero a que se ha atacado, particularmente en los últimos años, injustamente el rol de los opositores, al espacio de los Poderes Legislativo, a los Poderes Judiciales, al espacio de los ciudadanos, la sociedad civil y los medios de comunicación. Estos son canales muy importantes que tiene que recuperar la política con la sociedad, porque estamos hablando de un contexto donde positivamente la política ha ocupado un rol que en otras décadas aparecía opacado, pero planteamos que tenemos que recuperar el eje de que algunas instituciones son importantes para fortalecer la democracia y hacerla más robusta.

—¿Lo que está diciendo es que le falta institucionalidad republicana a la democracia?

Miño: Faltan en muchos casos reformas pluralistas que refuercen la protección de derechos, la protección ciudadana y la transparencia de las elecciones. En las provincias se ven experiencias locales muy diversas. Por ejemplo, La Rioja y San Luis en los noventa claramente han tenido reformas pro mayoritarias que han fracasado y se han revertido. Hay provincias que hoy siguen implementando reformas pro mayoritarias que probablemente se modifiquen en el corto o mediano plazo. A nivel nacional se ha avanzado con la ley de reforma política: el eje en 2011 fue la democratización de la representación, la transparencia y la equidad electoral; se han introducido interesantísimos mecanismos, como las PASO; se ha reforzado el financiamiento público de los partidos y se asignaron espacios de participación en los medios de comunicación a todos los partidos. Esto claramente mejora la representación, pero este sentido de la reforma, que es muy positivo, no se ve reflejado en muchas provincias, que probablemente deberían transitar sobre esas mismas vías que se han fortalecido en el ámbito nacional.

—¿Cómo afectan estas desigualdades institucionales en el desarrollo económico de las provincias que definen como de régimen mayoritario?

Busmail: El problema de las instituciones mayoritarias en algunas provincias es que, además de promover la concentración en los poderes ejecutivos y dejar poco espacio para los ciudadanos, hacen a las instituciones inestables en el tiempo. Hacen que sea difícil trabajar con políticas públicas de largo plazo, plantear una planificación del desarrollo desde el Estado articulado con diferentes espacios de la sociedad civil y sectores económicos. Al dificultarse eso, tenemos cambios de reglas cada vez que al gobernador le sirve o, cuando cambia el gobernador o la facción política, cambian las reglas.

"Un famoso politólogo dijo que existen 4 tipos de países: los desarrollados, los subdesarrollados, Japón y Argentina"

Miño: Es difícil, con reglas tan sensibles a los cambios mayoritarios y que no necesitan consensos para formular políticas, que haya políticas públicas que se mantengan en el tiempo, porque pueden venir nuevas mayorías que las modifiquen o porque directamente no se tomaron las precauciones para que esas políticas públicas contemplen la participación de los actores que van a ser afectados y que, obviamente, van a ser los principales opositores. En la medida en que haya instituciones pluralistas que incorporen las demandas ciudadanas a más actores políticos y que establezcan más controles, lo que suele suceder es que las decisiones son un poco más difíciles de tomar, pero tienen mayor proyección temporal.

Busmail: Hay una frase de un politólogo que me encanta: "Existen cuatro tipos de países: los desarrollados, los subdesarrollados, Japón y Argentina". En el caso de Argentina, pretendemos hacer notar que en vez de evolucionar del subdesarrollo hacia el desarrollo, lo que se ha dado es un proceso inverso, en donde en un determinado contexto comparativo estábamos en un nivel de desarrollo en relación con el mundo y progresivamente hemos perdido espacios de proyección económica, de proyección de largo plazo. Es algo que los argentinos debemos comenzar a pensar.

—Uno de los ejes que plantean en el libro es la relación que se da entre el Estado nacional y las provincias a partir del envío de recursos. Una de las asignaturas pendientes de la democracia argentina es una ley de coparticipación federal. ¿Si se avanza en esa nueva normativa, se podrían limitar estas distorsiones?

Busmail: Los efectos de las transferencias federales a las provincias es algo que ha tenido poco desarrollo en la ciencia política local, pero un desarrollo muy interesante lo hizo Carlos Gervasoni de la Universidad Torcuato Di Tella, que ha mostrado de una manera muy potente que las provincias que tienen mayores transferencias federales tienen peores resultados en sus democracias. Deben discutirse los términos de la coparticipación federal y debe reconocerse este problema de qué se hace cuando se le da muchísimo dinero a un gobernador sin control de ciudadanos y de opositores.

Miño: El tema de la coparticipación aplica a un conjunto de recursos del Estado nacional y lo que ha sucedido desde el viejo pacto de coparticipación es que un gran conjunto de recursos que vienen de regalías, que no son coparticipables, se usan discrecionalmente y son susceptibles de acuerdos políticos. Son una masa de recursos que debería discutirse y, probablemente, los gobernadores estén interesados en que existan reglas claras. Es muy difícil el tema de la coparticipación, porque está sometida a una serie de equilibrios de poder. Probablemente discutir esos recursos sea la oportunidad para modificar el régimen de coparticipación o fijar pautas más claras.

—Después de un diagnóstico tan crudo es difícil imaginar que esto pueda revertirse, dado que los que han fortalecido estos regímenes son quienes se han beneficiado de ellos. ¿Cómo y con qué actores podría cambiar para ir hacia otro federalismo sin estas desigualdades?

Busmail: No venimos a proponer ninguna revolución. Queremos dar un aporte desde la academia que creemos necesario, dada la baja posibilidad por parte de los politólogos de intervenir en el espacio público. Cuando los oficialismos no logran tomar para sí las reformas y los opositores quedan diezmados, es importante que la sociedad civil haga su parte y, en ese sentido, creemos que la academia puede aportar a un debate.